En su artículo de ayer, el profesor Cristóbal Rodríguez Gómez sostuvo que la reforma constitucional propuesta recientemente por el Poder Ejecutivo puede realizarse sin la necesidad de un referendo aprobatorio. En síntesis, a su juicio, las cláusulas de intangibilidad constituyen límites materiales que son externos al propio procedimiento, por lo que su modificación no toca aspectos temporales ni formales que deban ser consultados a la población. En sus propias palabras, “la constitución actual se va a reformar por las vías que ella dispone y, por tanto, sin afectar el procedimiento previsto. Y la que resulte proclamada contendrá una adición en la cláusula de intangibilidad que, al excluir su reforma, impide el inicio de cualquier procedimiento que la tenga como objeto” (ver, “La reforma constitucional [1…]”, 21 de agosto de 2024).
El razonamiento del profesor Rodríguez Gómez parte de una premisa errada que le lleva a asumir una conclusión incorrecta. Digo esto, pues los límites autónomos al poder de reforma se activan justamente dentro (y no fuera) del procedimiento de reforma constitucional. Para explicar esta idea, es necesario realizar algunas precisiones sobre el procedimiento de reforma constitucional.
La República Dominicana ha optado por un modelo de democracia constitucional. Este modelo procura, de un lado, la separación y limitación del poder político a través de una mayor participación ciudadana y, de otro, la protección efectiva de los derechos de las personas. Es decir que la idea que reposa detrás de esta forma de organización jurídico-política es asegurar el desarrollo del sistema democrático a través de la protección de las libertades republicanas.
Los elementos esenciales de un modelo de democracia constitucional son: (a) la idea de una constitución rígida dotada de supremacía y de una esfera inmodificable; y, (b) el método democrático integrado por un conjunto de reglas universales para la adopción de decisiones colectivas consensuadas. La rigidez constitucional se encuentra directamente vinculada con la existencia de una serie de condiciones que, en mayor o menor medida, limitan el poder de reforma. En palabras de Eduardo Jorge Prats, “una constitución es más o menos rígida, dependiendo de si el procedimiento para modificarla es más o menos estricto”, en base a los límites impuestos por el propio ordenamiento constitucional. En ese sentido, es claro que la rigidez no convierte a la constitución en una norma inmutable, sino que la somete a un procedimiento agravado con la finalidad de garantizar su estabilidad.
El procedimiento de reforma constitucional aborda: (a) la iniciativa para emprender la reforma; (b) el órgano competente para realizarla; (c) el cause procesal prescrito para ello; y, (d) los límites absolutos y relativos al poder de reforma. A seguidas me referiré sobre cada uno de estos aspectos.
En cuanto a la iniciativa de reforma, vale señalar que, conforme el artículo 269 constitucional, la Constitución puede “ser reformada si la proposición de reforma se presenta en el Congreso Nacional con el apoyo de la tercera parte de los miembros de una u otra cámara, o si es sometida por el Poder Ejecutivo”. De este artículo se infiere que tienen derecho a iniciativa para reformar la Constitución: (a) la tercera parte de los senadores o senadoras y de los diputados o diputadas; y, (b) el Presidente de la República. Es decir que la Constitución propugna por un sistema de iniciativa compartida entre los poderes legislativo (Congreso Nacional) y ejecutivo (Presidente de la República).
El órgano competente para realizar la reforma constitucional es la Asamblea Nacional Revisora (arts. 270 y 271). En efecto, luego de que es propuesta la reforma por el Poder Ejecutivo o aprobada su proposición con el apoyo de la tercera parte de los miembros de cualquiera de las cámaras legislativas (art. 269), se debe declarar por ley la convocatoria de la Asamblea Nacional Revisora, quien debe reunirse para resolver acerca de la reforma constitucional dentro de los quince (15) días siguientes a la publicación de la ley, tomándose sus decisiones por la mayoría de las dos terceras partes de los votos (art. 271).
En este punto, es oportuno destacar tres ideas importantes: (a) primero, la ley que declara la convocatoria de la Asamblea Nacional Revisora es ordinaria, es decir, que sólo requiere de la mayoría simple de los votos para su aprobación (art. 113); (b) segundo, la ley no puede ser observada por el Poder Ejecutivo (art. 270); y, (c) tercero, según la doctrina mayoritaria, la Asamblea Nacional Revisora posee un poder ilimitado, de modo que no se encuentra condicionada a las propuestas vertidas en la ley de convocatoria. Dicho de otra forma, la Asamblea Nacional Revisora puede modificar disposiciones constitucionales adicionales que no hayan sido previstas previamente en la ley de convocatoria.
Otro aspecto importante a señalar es que en los casos en que la reforma versa sobre derechos, garantías fundamentales y deberes, el ordenamiento territorial y municipal, el régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería, el régimen de la moneda y los procedimientos constitucionales, se requiere de su ratificación en un referendo aprobatorio por parte de la mayoría de los ciudadanos con derecho electoral (art. 272). El referendo aprobatorio debe ser convocado por la Junta Central Electoral “dentro de los sesenta (60) días siguientes a su recepción formal” (párrafo I) y para su aprobación se requiere “de más de la mitad de los votos de los sufragantes y que el número de éstos exceda del treinta por ciento (30%) del total de ciudadanos que integran el Registro Electoral” (párrafo II).
De lo anterior se infiere que la Constitución contempla un sistema mixto en la estructuración de los órganos competentes para realizar la reforma constitucional. Por un lado, otorga de forma general la competencia a la Asamblea Nacional Revisora como órgano constituido especial para la realización de la reforma constitucional (art. 270) y, por otro lado, garantiza la participación popular en aquellas reformas que versan sobre los aspectos más sustanciales del texto constitucional (art. 272).
Todo estos elementos constituyen límites al poder de reforma. Estos límites pueden ser: (a) absolutos, que no pueden desconocerse pues aseguran la legitimidad de la reforma; y, (b) relativos, los cuales pueden superarse a través de un procedimiento especial de reforma (v. gr. el referendo aprobatorio). Los límites absolutos pueden clasificarse en formales, referidos a las formalidades prescritas para la reforma (iniciativa de convocatoria, reunión de la asamblea y toma de decisión), y temporales, que versan sobre los momentos, plazos o situaciones en los cuales la reforma no puede realizarse (v. gr. estado de excepción). Estos límites se complementan además con las cuestiones materiales o sustanciales, relativas a las materias que no pueden ser objeto de reforma (art. 268).
En ese sentido, es claro que los límites (formales, temporales y materiales) forman parte del procedimiento de reforma constitucional. De hecho, su control se activa una vez se inicia el procedimiento. Por ejemplo, una propuesta de reforma constitucional puede tener por objeto la modificación de la forma de gobierno y sería un tema a discutir por parte de los legislador. Ahora bien, su aprobación en la ley de convocatoria desbordaría los límites materiales al poder de reforma, lo que activaría su control por ante la jurisdicción constitucional. La pregunta que debemos hacernos es: ¿qué hacemos si ese límite es inobservado por la Asamblea Nacional Revisora? La respuesta requiere un análisis que desborda el objeto de este artículo. Pero es un tema aún más complejo y que se encuentra vinculado con el poder ilimitado (o no) del poder constituyente derivado.
Siendo esto así, y contrario a lo manifestado por el profesor Rodríguez Gómez, el procedimiento no se encuentra condicionado a los aspectos meramente procesales que deben ser observados para realizar una reforma constitucional, sino que además abarca las cuestiones materiales que limitan el poder de reforma. Por tanto, cuando el constituyente incluye el procedimiento de reforma dentro de las materias de especial protección contempladas en el artículo 272 de la Constitución, se está refiriendo al Título XIV relativo a la reforma constitucional, lo que abarca la modificación de los límites formales, temporales y materiales del procedimiento de reforma constitucional.
Así pues, es claro que, a mi juicio, de cara a la actual propuesta de reforma constitucional, se requiere de un referendo aprobatorio para poder modificar el artículo 268 constitucional, lo que además (y no es un aspecto de menor relevancia) le daría mayor legitimidad democrática a la actuación del Poder Ejecutivo.