Unos 35 diputados han sometido a su hemiciclo un proyecto de ley “para garantizar el libre acceso público a las playas”. El tema es espinoso porque ya en el 2009, en ocasión de discutirse una nueva Constitución, se armó tremendo reperpero con este asunto. El interés público pareció colidir con los intereses de los hoteleros extranjeros de manera áspera y no se llegó a definir una respuesta adecuada. Ahora los diputados, con su propuesta, revivirán la controversia y es tiempo de que busquemos un consenso definitivo, apelando entre otras cosas, a la normativa jurídica establecida.
Gran parte de las quejas de los ciudadanos interesados en acceder a las playas se centraron en el impedimento que establecían los resorts para permitir el acceso a sus frentes de playa. Estos usaban y usan guardianes de seguridad para esos fines. El descontento público abarcaba también a otros impedimentos impuestos por propietarios de fincas y residencias veraniegas. Los empresarios de los resorts alegaban que los nacionales que penetraban a su frente de playa molestaban a los turistas. Pero los puntos en conflicto no incluían a la mayoría de las playas ya que de 432 kilómetros de playa que tiene el país solo unos cien kilómetros son copados por los proyectos turísticos y las otras propiedades privadas. Pero por supuesto, esos cien kilómetros tienen las mejores playas.
En aquellas ocasión se montaron ruidosas protestas ante el Congreso Nacional que reclamaban el acceso libre a las playas. Se dio el caso inclusive que estudiantes de la PUCMM y de UNIBE, las dos universidades de la elite económica, se pronunciaron tajantemente contra la alegada ocupación de las playas por parte de los resorts. Al abordar el tema, el presidente Fernández definió el problema: “Las playas siempre serán de dominio público y el acceso a todos los ciudadanos nadie lo está restringiendo. Lo que se está planteando es que dentro del dominio público de playas se respete el derecho privado, que en este caso tiene que ver con el desarrollo de la industria turística”.
La discordia amainó en aquel entonces con la disposición del Articulo 15 de la nueva Constitución. “Las cuencas altas de los ríos y las zonas de biodiversidad endémica, nativa y migratoria son objeto de protección especial por parte de los poderes públicos para garantizar su gestión y preservación como bienes fundamentales de la Nación. Los ríos, lagos, lagunas, playas y costas nacionales pertenecen al dominio público y son de libre acceso, observándose siempre el respeto al derecho de propiedad privada. La ley regulara las condiciones, formas y servidumbres en que los particulares accederán al disfrute o gestión de dichas áreas”. A cualquiera debe quedarle claro que el “dominio público” y el “libre acceso” no tienen carácter absoluto y más bien estarán condicionadas a lo que establezcan las leyes subjetivas.
En una sucinta, pero lúcida nota del 2016, el destacado abogado Carlos Salcedo advirtió cual era el problema. “De la propia disposición constitucional se infiere que se debe encontrar el equilibrio entre el derecho del público a usar, de manera recreativa, las playas y los otros espacios indicados, en primer lugar, y el derecho de aquellos que tienen sus propiedades inmobiliarias con acceso directo a esos bienes de dominio público, en segundo orden. Pero, además, hay que tener en cuenta que el mayor impacto que tiene esta legislación probablemente sea en el turismo, principal fuente de divisas del país”. Posteriormente, el presidente Fernández declaró que el país necesitaba el turismo y que el gobierno no restringiría las prerrogativas de los inversores hoteleros.
En relación con esta interpretación y lo relativo a las playas de los resorts, el destacado abogado Carlos Salcedo acota que “la ley que emane del Congreso debe ser el resultado de un levantamiento de las instalaciones turísticas para medir las consecuencias que una ley como esta pueda tener sobre la industria turística, agrícola, inmobiliaria y otras. Deberá garantizarse, además, el respeto por la seguridad jurídica, el derecho de propiedad y los principios de razonabilidad y utilidad, todos de consagración constitucional. El proyecto constituye un mandato de la Constitución, pero la concurrencia de derechos fundamentales obliga a un análisis y estudio cuidadoso para que el acceso a las playas, ríos, lagos, lagunas y costas sea garantizado por el Estado mediante la creación de puntos y playas públicas, estableciéndose las servidumbres de paso razonables que no pongan en peligro la vida, los bienes y la seguridad de turistas y visitantes”.
Sin duda, esa “concurrencia de derechos fundamentales” requerirá de un muy cuidadoso análisis para dejar conformes a los afectados. Un estudio comparativo de lo prevaleciente en España, México, California y Reino Unido concluye: “La accesibilidad en el territorio tiene distintas concepciones, desde una como la del Reino Unido en donde se garantiza la libre circulación por todos los predios, cumpliendo ciertas exigencias de comportamiento y cuidado, hasta España y México en que se garantiza el acceso a determinados bienes públicos, o en California en donde se condiciona al ejercicio de otros derechos como los ambientales o de seguridad. En todos los países consultados se garantiza el acceso peatonal a los bienes públicos costeros. Solo en el caso español los instrumentos de planificación pueden establecer acceso, peatonales y/o vehiculares e incluso contemplar estacionamientos, particularmente en este caso estas determinaciones reciben el tratamiento de utilidad pública”.
Uno de los recursos más utilizados en el mundo para asegurar el “libre acceso” es el establecimiento de servidumbres de paso. “La servidumbre de paso es un derecho sin posesión sobre la propiedad de otra persona. La naturaleza de “sin posesión” de la servidumbre de paso es una de sus características principales (y potencialmente confusas). Una servidumbre permite a su titular usar la propiedad gravada, pero sin tenencia ni posesión. El derecho de servidumbre otorga a su titular un interés sobre la propiedad de otro. En general, las servidumbres afectan a todo tipo de transacciones relacionadas con bienes raíces”. Establecer servidumbres en el caso de que los terrenos pertenezcan al Estado no representa mayor reto, pero cuando estas gravan terrenos particulares la situación es más compleja y requiere un acuerdo con los propietarios originales.
Debemos aplaudir las iniciativas de los diputados que ahora proponen una ley para garantizar el acceso a las playas. Su propuesta es bastante seria e innovadora y merece ser discutida a fondo con todos los involucrados. Las disposiciones relativas a los resorts contienen elementos atendibles, pero los mismos deberán ser consensuados. Las disposiciones en cuestión establecen que “la intrusión en instalaciones hoteleras o residencias existentes en los límites de la zona de playas y costas y el uso no autorizado de esas instalaciones serán castigados con las penas de tres meses a dos años de prisión. Con igual pena será castigada la persona física que, en violación a esa ley impida, obstaculice o perturbe el libre acceso, uso y disfrute de las playas y costas a otra persona. No estaría permitido delimitar o cercar las playas, así como colocar barreras u obstáculos que impidan el tránsito por las zonas de servidumbre que permitan el acceso a las mismas”.
El asunto del “libre acceso a las playas” necesita resolverse y el MITUR debe jugar un papel protagónico en las discusiones que se refieran a la oportuna propuesta de los diputados. Su papel fundamental es articular los diferentes representantes de los intereses involucrados y actuar como árbitro del diálogo correspondiente. Por la “concurrencia de derechos” que citó Salcedo es un delicado trabajo que deberá salvaguardar los intereses colectivos y, al mismo tiempo, permitir que nuestra industria turística crezca y se fortalezca.