“Los errores poseen su valor, aunque sólo en alguna ocasión. No todo el mundo que viaja a la India descubre América”-Erich Kästner.
El informe de la CEPAL, resumido en la entrega anterior, destaca, a través de tres ejemplos de países de América del Sur, que las empresas mineras estatales deben ser vistas como herramientas clave para el desarrollo de políticas públicas orientadas hacia la sostenibilidad y la eficiencia. Una conclusión relevante es que, para alcanzar este objetivo, es esencial un compromiso político a largo plazo que incorpore las mejores prácticas de gobernanza. Esto incluye garantizar la no interferencia política en las decisiones corporativas, profesionalizar a los directivos y fomentar modelos de asociación público-privada que promuevan la inversión y la transferencia de tecnología.
Dadas las experiencias vividas poco alentadoras con las empresas públicas en los países menos desarrollados, incluido el nuestro, que no se explican simplemente por su naturaleza pública, surge la necesidad de responder a la pregunta planteada en el título de estas entregas.
En este contexto, consideramos conveniente retroceder y analizar en profundidad el trato estatal de los minerales estratégicos propuesto en el anteproyecto de Ley de la Minería Nacional del Ministerio de Energía y Minas. Este documento, tras un proceso de consultas externas y actividades de socialización, fue presentado como anteproyecto al Ejecutivo a finales de 2018 (ver: Oxfam, Participación Ciudadana y otros. Análisis integral de los anteproyectos de leyes de la minería nacional y del sistema nacional de gestión de la renta estatal minera. Santo Domingo, mayo 2021).
Cabe destacar que esta importante iniciativa surge de la necesidad persistente de actualizar el marco jurídico que regula el sector minero nacional, tanto metálico como no metálico, establecido hace 53 años por la Ley Minera de la República Dominicana No. 146-71. En ese sentido, los técnicos y profesionales involucrados en el proceso realizaron un esfuerzo para llevar a cabo un análisis crítico exhaustivo de las principales normativas mineras de la región, considerando las particularidades de nuestra economía y el potencial mineralógico del país.
El abordaje del concepto de minerales estratégicos en ese valioso documento es más escueto que el presentado en nuestra primera entrega. Entiende por ellos las Tierras Raras, sus elementos químicos económicamente útiles, los minerales radioactivos y cualquier otro recurso mineral definido previamente como de carácter estratégico mediante decreto, cuando se encuentren en concentraciones con valor comercial. (Art. 7). Este mismo artículo establece, enriqueciendo sustantivamente las disposiciones al respecto de la Ley núm. 146-71 que estos recursos serán reservados por el Estado y sólo podrán ser explotados mediante contratos especiales, en estricta conformidad con esta Ley y las demás regulaciones que se establezcan a tales fines.
Así, los involucrados en la redacción del texto, entre los que se encontraba el autor de estas líneas, entendieron, dadas las consabidas experiencias nacionales y regionales en la gestión de empresas propiedad del Estado, que la mejor vía para que el país aprovechara convenientemente estos minerales era la de los contratos especiales.
El establecimiento de un nuevo régimen de contratos especiales puede considerarse uno de los componentes novedosos de mayor relevancia del anteproyecto, tomando en cuenta que su objeto eran, en primer lugar, los minerales estratégicos. En efecto, los derechos para explorar, explotar, beneficiar y comercializar estos minerales se adquieren originalmente del Estado mediante este tipo de obligación jurídica.
Para completar la amplitud de la dimensión del objeto de la ley en este tema, el Ministerio de Energía y Minas de entonces introdujo el concepto de Reserva Estratégica Minera (REM), disponiendo que los derechos para realizar actividades mineras de cualquier naturaleza dentro de dicha reserva serán otorgados mediante contratos especiales, previa licitación pública. Resultan relevantes en este sentido dos disposiciones adicionales: a) todos los contratos especiales deberán ser autorizados por el Poder Ejecutivo, y b) cuando dichos contratos especiales contengan un régimen fiscal especial u otra disposición que requiera aprobación congresual, deberán ser refrendados por el Congreso Nacional.
De este modo resulta, primero, que los contratos especiales son el medio para que terceros interesados accedan a la exploración y explotación de los minerales estratégicos sin necesidad de reproducir el funesto antecedente en nuestro país de las empresas estatales mineras, y, segundo, el Poder Ejecutivo, previa solicitud motivada del Ministerio de Energía y Minas, podrá declarar, respetando cualesquiera derechos previamente adquiridos, si los hubiere, como Reserva Estratégica Minera (REM) una zona minera determinada a los fines de realizar catastros mineros, investigaciones geológico-mineras u otro tipo de actividades de interés científico; efectuar labores de exploración y evaluación de yacimientos de recursos minerales; autorizar la explotación de los recursos minerales de que se trate y hacer valer determinado interés del Estado para beneficio de la nación.
Resulta evidente entonces que el derecho de exploración y explotación de recursos minerales estratégicos los otorgaría el Estado mediante contratos especiales y que, en el caso de una REM, el aprovechamiento de los recursos minerales, incluidos los que pudieren considerarse estratégicos, solo podría ocurrir mediante firma de este mismo instrumento jurídico, previa licitación pública.
Pero, ¿cuáles son los contenidos esenciales de estos contratos especiales? ¿Cuáles son las ventajas que nos hacen preferirlos frente a la constitución de empresas estatales mineras?