El 14 de agosto de 1994 se aprobó la última reforma a la Constitución dominicana en el siglo XX. Fue la trigésima sexta reforma a nuestro texto y la primera desde 1966, lo que hacía de la Constitución reformada la de más larga duración en nuestra historia republicana. A diferencia de procesos constitucionales más ambiciosos, esta modificación versó sobre aspectos puntuales -especialmente orgánicos- que respondían a factores políticos y sociales muy particulares. Sin embargo, su trascendencia no se ve por ello reducida pues aun en las complejísimas circunstancias que la prohijaron, sirvió como medio para la obtención de transformaciones pertinentes que traerían, más allá de su impronta propia, otras innovaciones posteriores consigo. En este brevísimo artículo, así como en otros que sobre la misma temática le seguirán, pretendo referirme a una de esas transformaciones que considero especialmente significativa, esto es, la relacionada con el control de constitucionalidad.
Pretendo abordar de manera resumida dos cuestiones esenciales: por un lado, las condiciones particulares que generaron la reforma constitucional de 1994 y, por otro, la configuración del control de constitucionalidad a la sazón y sus precedentes próximos.
Bien es sabido que el origen del proceso de modificación constitucional fue la crisis electoral de mayo de 1994. Desde los primeros días del año hubo manifestaciones de preocupación por parte de distintos actores de la sociedad y al aproximarse el día de las elecciones esas manifestaciones se expresaron en voces como las de Vicente Martín (IFES), John Graham (OEA) o Robert Pastorino (embajador de los EEUU). Las denuncias -con importante documentación para sostenerlas- no se hicieron esperar y surgieron desde el mismo 16 de mayo. Sobre las irregularidades acontecidas, no abundaré en este espacio, pero el lector puede profundizar en trabajos como Trauma Electoral (Santo Domingo, 1996) de Juan Bolívar Díaz, La crisis electoral de 1994 (Santo Domingo, 2011), de John Graham o Las dolosas elecciones de 1994 (Santo Domingo, 2022), de Bernardo Vega.
Lo que sí es oportuno destacar es la extraordinaria tensión que se produjo a partir de ese momento y que se extendería hasta la promulgación de la nueva Constitución. Aunque no era la vez primera que un gobierno encabezado por Balaguer pretendía prolongar irregularmente su permanencia, esta vez hubo factores específicos que evitaron la imposición plena observada en antaño. Flavio Darío Espinal destaca tres de estos: (i) la eficiencia de los líderes del Acuerdo de Santo Domingo en la recolección de evidencia sobre la exclusión de votantes de las listas en las mesas electorales; (ii) la presión internacional, particularmente la del gobierno norteamericano y (iii) la existencia de un mecanismo independiente que pudo evaluar las denuncias de exclusión (Constitucionalismo y Procesos Políticos en la República Dominicana, 2023, Pág. 281). De allí que surgiese una seria crisis política que se agudizó el 2 de agosto con la proclamación de Balaguer como ganador de la presidencia, pese al informe desfavorable que había rendido la Comisión de Verificación el 13 de julio.
En el turbulento escenario descrito se presentaron distintas propuestas de reforma a la Constitución. A mediados de julio el PLD había planteado la idea de una reforma constitucional para que se celebrasen elecciones en un periodo de 18 a 24 meses (con la introducción de la idea de la segunda vuelta), mientras que a partir del 9 de agosto se produce -finalmente- el diálogo entre los líderes del PRD y el PRSC, de donde surge la posibilidad de un acuerdo que se concreta el día 10 de agosto y al que frecuentemente se le refiere como “Pacto por la Democracia”. Sin embargo, si bien el pacto establecía que la reforma sería introducida el 16 de agosto, una propuesta preparada por los Dres. Pedro Romero Confesor, Emmanuel Esquea Guerrero y Milton Ray Guevara fue enviada a la Cámara de Diputados ese mismo día y aprobada de inmediato. Fue igualmente sancionada en el Senado al día siguiente, convirtiéndose en la Ley núm. 16-94, del 11 de agosto de 1994. La Asamblea Revisora votaría la reforma constitucional el 14 de agosto y la proclamó ese mismo día.
La Constitución reformada consagró aspectos como la posibilidad de la doble nacionalidad (artículo 11), la prohibición de la reelección presidencial consecutiva (artículo 49), la doble vuelta electoral (artículo 90), la separación de las elecciones presidenciales de las congresuales y municipales (artículo 89), la creación del Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 64), la abreviación del periodo de gobierno a 2 años (artículos 121 y 122), así como determinados cambios en las atribuciones de la Suprema Corte (artículos 63 y 67). En este último aspecto se introdujo la reformulación del control jurisdiccional de la constitucionalidad.
Sobre el control de constitucionalidad, huelga decir que la figura ha existido siempre entre nosotros, si bien la Constitución no siempre la ha descrito expresamente. Sin embargo, nuestra doctrina (y durante gran parte de nuestra vida republicana también nuestra jurisprudencia) ha entendido que existencia de una cláusula que dispone la supremacía de la propia Constitución, justifica la configuración de un mecanismo de control en manos del poder judicial. Esta tesis, por demás, sigue una tradición constitucional introducida en la Constitución de San Cristóbal en 1844, en la cual, además de establecerse la cláusula de supremacía (artículos 201 y 209), se impedía a los jueces la aplicación de “leyes inconstitucionales” en su artículo 125. Finalmente, es propicio recordar que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia se había pronunciado en distintas ocasiones -durante la égida de la Constitución de 1966- para reconocer la existencia del control de constitucionalidad con base en el artículo 46 de la norma suprema.
Esta ausencia de control directo o concentrado, (recordada en varias ocasiones por la propia Suprema Corte de Justicia) se había manifestado en gran parte del siglo XX en nuestro ordenamiento. Recuérdese que aunque en 1924 se estableció el control directo, en las modificaciones constitucionales de 1927 y 1929, se volvió al sistema de 1908, en el cual se indicaba como “una de las competencias de la Suprema Corte de Justicia el conocimiento en última instancia de la inconstitucionalidad, siempre y cuando existiere controversia entre partes, dejando abierta la posibilidad, obviamente, de que cualquier juez pudiera inaplicar las normas invocadas en un caso”, como bien señala Hermógenes Acosta en su obra El control de constitucionalidad como garantía de la supremacía de la Constitución (2010). Posteriormente, el control difuso permanecería en el ordenamiento como fruto de la supremacía constitucional, pero, sin referencia expresa al recurso de inconstitucionalidad a partir de 1942. Sin embargo, en 1963 se retornó al modelo de 1908 (establecimiento expreso de la facultad de la Suprema Corte de conocer en última instancia el recurso de inconstitucionalidad). Finalmente, al igual que en 1942, la reforma de 1966 optó por eliminar toda referencia procedimental expresa.
En una próxima entrega abordaremos entonces cómo se pretendió materializar un cambio en el referido sistema de control en las circunstancias descritas precedentemente.