En el pasado, me referí muchas veces a la “Era vasqueciana”, ese lapso en el que la presidencia del Tribunal Superior Administrativo estuvo en manos del magistrado Rafael Vásquez Goico. Un tiempo en el que, indudablemente, la judicatura administrativa evolucionó satisfactoriamente en términos doctrinales. Atrás habían quedado los tiempos grises e inciertos para el Estado de derecho. En el ámbito de la tutela cautelar, por citar un caso, los avances fueron colosales. Fue un antes y después. Hoy, felizmente, muchos de esos aportes se han consolidado de la mano de jueces que han comprendido su rol en la compleja empresa de contener los desmanes del poder y tutelar los derechos de los ciudadanos. Obvio que todavía queda mucho por hacer.
Por fortuna, el vasquecianismo también ha logrado influir decisivamente en la jurisprudencia. Y lo ha hecho a lo grande, aún con sus más que admitidas imperfecciones, puesto que no puede nadie escaparse de la condición humana. Podrían citarse múltiples decisiones que enfatizan cuán relevantes han sido los progresos jurisprudenciales en los últimos años; empero, he tomado como referencia una luminosa sentencia dada en el marco de un tema que ha llamado poderosamente mi atención en el pasado reciente: el proceso de lesividad. Publiqué una serie de artículos sobre la cuestión en este mismo diario, mismos que sirvieron de pie de amigo para una publicación en una obra colectiva —por invitación del profesor Hernández Mendible— editada en homenaje del ilustrísimo jurista colombiano, don Libardo Rodríguez (Notas en torno a la declaratoria de lesividad en el ordenamiento jurídico dominicano. En BREWER CARÍAS, Allan, PAREJO ALFONSO, Luciano, HERNÁNDEZ MENDIBLE, Víctor et al. (coordinadores) El Derecho público y sus retos actuales: libro homenaje a Libardo Rodríguez. TEMIS, Bogotá, 2023, p. 1049). La decisión que a continuación comento no había sido dictada al momento de enviar el trabajo para su publicación. De modo que sirva este humilde esfuerzo como una especie de colofón de dicho ensayo.
Se trata de la sentencia núm. 22-0778, del 29 de julio de 2022, B. J. núm. 1340, p. 6290. En lo adelante me referiré a ella como el arret Grimaldi (usando los términos de los franceses). ¿Sobre qué versó? En síntesis, un diplomático, durante el periodo de transición gubernamental, fue incorporado a una carrera administrativa especial, la carrera diplomática, junto a un nutrido grupo de servidores públicos (vinculados todos, por supuesto, al campo diplomático), mediante un acto administrativo dictado a tales fines por el Ministerio de Administración Pública (en lo adelante “MAP”). Con posterioridad, dicho acto fue oficiosamente declarado lesivo por el mismo MAP —al margen de un procedimiento formal—, por entender que este, supuestamente, era violatorio de “principios, normas y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico vigente.”
En un primer aspecto, la Corte de Casación aborda conceptualmente lo que es la declaratoria de lesividad: un acto administrativo que deberá ser, conforme al criterio de la Tercera Sala, “el resultado de un procedimiento previo mediante el cual la administración declara lesivo un acto de su propia autoría que haya generado derechos o efectos favorables para los sujetos de interés”. Agrega en ese mismo orden: “Así las cosas, este procedimiento procurará la determinación de los aspectos lesivos contenidos en el acto, cuya repercusión se extrapola al interés público y el orden jurídico, lo que pudiera traducirse como un acto favorable ilegítimo que debe someterse al control de nulidad”. Lo anterior, que es el segundo aspecto destacable de la decisión, supone que la declaratoria de lesividad, como acto administrativo, precisa—en sus propias palabras—de “un procedimiento previo”, en tanto que toda actuación administrativa con tales características deberá formalmente agotar —antes de su dictado— un procedimiento plenamente garantista. Y es que el proceso o acción de lesividad, como bien lo expresa Muñoz Machado, conlleva un pronunciamiento formal, mediante un acto adoptado con todas las garantías y, necesariamente, con audiencia de los interesados (Muñoz Machado, Santiago, Tratado de derecho administrativo y derecho público en general, t. XII, 4ª ed., Madrid, BOE, 2015, pp. 225-226).
Así de contundente es el vasquecianismo al establecer que “para cumplir con el procedimiento de lesividad, las administraciones están obligadas realizar actuaciones en el ámbito del respeto al debido proceso administrativo que permita la generación de actos jurídicamente garantistas para los interesados, de conformidad con el principio de seguridad jurídica, previsibilidad y certeza normativa.” Un criterio que responde a lo dispuesto por el Tribunal Constitucional (TC/201/13), como bien expresa la decisión. Esto es, para que una declaratoria de lesividad sea válida, deben ser plenamente observadas esas garantías mínimas a las que se refiere el artículo 69 de la Constitución, que conforman el debido proceso y que su aplicación sin matices deberá ser exigida, a decir del Tribunal Constitucional, “en los procedimientos administrativos sancionatorios y en aquellos que puedan tener como resultado la pérdida de derechos de las personas”. De ahí que sea incontrovertible—en el criterio jurisprudencial citado—que la declaratoria de lesividad en sede administrativa debe estar precedida de un procedimiento enteramente garantista.
Para solventar con creces lo precedentemente expuesto, la Corte de Casación aclara que el régimen jurídico aplicable —previendo cualquier laguna que se le quiera imputar en ese tenor a la Ley núm. 107-13, por no disponer sobre ello nada el artículo 45, relativo a la lesividad— es el de los artículos 15 y siguientes (L. 107-13), régimen que se refiere al procedimiento administrativo ordinario para el dictado de actos administrativos singulares. Este es el derecho supletorio para aquellas actuaciones que no dispongan de un régimen particular: así resulta de la primera parte del ya señalado artículo 15. Y esto tiene, en mi opinión, una particular importancia. Primero porque ordena el procedimiento en las fases que normativamente se prevén: iniciación, instrucción y terminación. Esto implica que, en cualquier caso, la Administración competente deberá dictar un acto administrativo que declare el inicio del procedimiento tendente a la lesividad. Este acto deberá motivarse adecuadamente y no podrá prejuzgar el fondo del procedimiento: dicho acto se limitará a dar apertura formal del procedimiento y deberá de ser notificado a los interesados, muy especialmente a los beneficiarios del acto administrativo favorable que pretende ser declarado lesivo.
Pero más importante aún es lo que, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, se desprende de esto. Y es que, dice el máximo tribunal de justicia, el cumplimiento del proceso de lesividad establecido en el texto antes transcrito está vinculado de manera inescindible a los derechos formales del interesado conforme con el artículo 4, de la Ley núm. 107-13, tales como: … 8. Derecho a ser oído siempre antes de que se adopten medidas que les puedan afectar desfavorablemente; 9. Derecho de participación en las actuaciones administrativas en que tengan interés (…); 15. Derecho a formular alegaciones en cualquier momento (…); 19. Derecho de acceso a los expedientes administrativos (…); todo lo cual encuentra sustento de manera distinguida y precisa en el artículo 69.10 de la Constitución Dominicana, que impone de manera extensiva el derecho fundamental al debido proceso para los procedimientos administrativos.
La decisión hace, definitivamente, una apología del debido proceso administrativo en la declaratoria de lesividad. Sin embargo, no deja de lado, aun no sea de manera tan expresa—quizá porque el caso no lo ameritaba—, la llamada doble exigencia —o también doble agravio— en el proceso de lesividad. Esto es, la declaratoria de lesividad precisa de acreditar, por un lado, una infracción al ordenamiento de una gravedad tal que conlleve su invalidez (lesión jurídica) y, por el otro, que el acto favorable de que se trate sea también lesivo al interés público. Así lo dice la doctrina: “Por tanto, no basta con la existencia de un vicio de anulabilidad, sino que además ese vicio debe ser lesivo para el interés público” (BLANQUER CRIADO, David. Introducción al Derecho Administrativo. Tirant Le Blanch, p. 1240). Sobre ello, la Corte de Casación, resaltando indistintamente el interés público o el interés general, primeramente, y con posterioridad el orden jurídico, se refirió lúcidamente en los siguientes términos: “(…) este procedimiento procurará la determinación de los aspectos lesivos contenidos en el acto, cuya repercusión se extrapola al interés público y el orden jurídico, lo que pudiera traducirse como un acto favorable ilegítimo que debe someterse al control de nulidad (…) el fin del procedimiento de declaratoria de lesividad es la constatación o no de una violación al interés general que debe ser pronunciada al amparo del debido proceso.”
El arret Grimaldi resulta de altísimo interés para los estudiosos del Derecho administrativo. Empero, su relevancia para el Estado de Derecho es todavía mayor, sobre todo en lo que concierne a principios de explícita raigambre constitucional como es el de seguridad jurídica, previsibilidad y certeza normativa (art. 110 de la Constitución y art. 3.8 de la L. 107-13). No puede desconocerse, por ende, la naturaleza garantista del proceso de lesividad, pues su finalidad esencial es garantizar que las Administraciones respeten los derechos que en su accionar generaron a favor de particulares, intentando contener las variaciones arbitrarias fruto de los quehaceres políticos.
Una jurisprudencia del vasquecianismo que habrá de perdurar en el tiempo.