Para los que pasamos de cierta edad, Elliot Ness y Los Intocables representan en el imaginario el heroísmo frente a la lucha contra el crimen organizado. Evocan los Cadillac V.6 y los modelos Ford de la década de los años 20 y 30 popularizados en las películas y series de televisión de gánster, así como los subfusiles Thomson con cargadores de tambor tan populares en los tiroteos entre policías y criminales. El antagonista del héroe fue Al Capone cuyo nombre de pila era Alphonse, rey de los bajos mundos del Chicago de la época. Los planes para llevar ante la justica a Capone por sus múltiples crímenes como la Masacre del día de San Valentín de 1929, fracasaron estrepitosamente en un contexto de corrupción política que involucraba servidores públicos de todo tipo, desde agentes policiales, jueces, fiscales hasta funcionarios electos.
La estrategia que finalmente permitió que Capone pagara por sus crímenes no vino de Elliot Ness y sus Intocables, sino de un antiguo contador convertido en agente del Servicios de Impuestos Internos de los Estados Unidos (el poderoso y temido IRS), Frank J. Wilson. La estrategia consistió en construir un caso firme sobre evasión de impuestos (con base en la ostentación y el derroche), lo que permitió que Capone fuera atrapado y condenado en 1931 por delitos fiscales. Toda la inteligencia y la cooperación entre agencias federales, sentó un precedente importante para enfrentar el crimen organizado y sus redes de financiamiento y lavado de activos, que prevalece hasta la actualidad. Todavía en el presente la presencia de un agente del IRS genera más temor que un agente del FBI. Cuando aparecen en escena, es porque el caso ya está montado.
Este preámbulo es importante, porque en el contexto actual de la República Dominicana, la alta evasión fiscal es un desafío estructural que afecta seriamente la capacidad del estado de cumplir sus compromisos como proveedor de servicios públicos, promotor de un clima de inversión y desarrollo productivo y lo empuja en una espiral de endeudamiento que deteriora la calificación riesgo país con la consecuencia directa de encarecer el financiamiento para el Estado, tanto en los mercados domésticos como externos. De seguir la situación actual, la senda de crecimiento y el coste del desarrollo pueden verse seriamente comprometidos en un escenario de descontrol de las finanzas públicas que no sólo incrementará el déficit fiscal (el estado gasta mucho más de lo que ingresa por impuestos y otras vías de ingreso), cual bola de nieve, sino también erosionará la capacidad del estado de operar como un facilitador de las dinámicas de desarrollo e inclusión.
Durante el último tercio de 2024, hemos sido testigos de un ambicioso proceso transfiscal, que ha incluido en paralelo una reforma constitucional, mucho menos prioritaria e importante que el desafío estructural que supone la revisión del sistema tributario dominicano, una reforma laboral y una propuesta de fusión de ministerios cuyo racional económico asociado a la reforma fiscal no termina de convencer, entre otras iniciativas. Mucho para muy poco con un coste importante en términos de capital político.
Volviendo al tema de la reforma y la cuestión de fondo, un estudio de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) de 2018, estimó un nivel de incumplimiento fiscal tanto de las personas jurídicas (las empresas y otros tipos de entidades) como físicas (las personas particulares), equivalente al 5.9% del PIB. Tal nivel de incumplimiento equivale a cerca de cuatro veces el objetivo de recaudación planteado por el ejecutivo en su descartada reforma fiscal. En otro estudio del Banco Mundial de 2021, se estableció que con respecto al ITBIS el incumplimiento es de alrededor del 44% y del impuesto sobre la renta para las personas físicas es de alrededor del 57% llegando al 62% en las empresas. En resumen, de acuerdo con el referido estudio, el impacto en términos de ingresos no percibidos para el estado dominicano se estimó en alrededor del 9.5% del PIB. Para que nos entendamos, si esto se expresa en valores actuales del pasado año 2023, estamos aseverando que el estado dominicano dejó de recibir el equivalente a cerca de US$11,636 millones, es decir alrededor del 58% del tamaño de la economía de la hermana República de Haití. Se trata de un desafío estructural profundo y complejo. El referido reporte del Banco Mundial alertó sobre los riesgos a los que se exponen la finanzas públicas y sugiere alternativas para su abordaje, con las que se podrá estar en acuerdo o desacuerdo en mayor o menor medida. Sin dudas, sin una reforma estructural que vaya más allá del afán coyuntural de mejorar la posición fiscal de corto plazo, la República Dominicana avanza hacia un escenario que puede poner seriamente en peligro sus logros y avances económicos de las últimas décadas, así como la estabilidad política y social del país.
Si algo quedó claro de la reacción de la sociedad dominicana y de los sectores productivos ante la fallida reforma, es que prácticamente todos reconocen su necesidad, pero el abordaje y el enfoque seguido dejó mucho que desear. Dicho esto, la reacción del presidente Luis Abinader fue más que consecuente y digna de respeto. Hizo lo que tenía que hacer: retirar la reforma y atender el legítimo reclamo de la sociedad dominicana. Esa decisión engrandece al presidente y todos las y los dominicanos, debemos sentirnos orgullosos y satisfechos de contar con un jefe de estado que no impuso su mayoría legislativa, con lo que demostró su compromiso con los valores de la democracia y sus sensatez en un contexto regional en el que los exabruptos del autoritarismo ganan notoriedad.
La reforma propuesta careció de racionales más potentes y mejor argumentados, como, por ejemplo, un estudio de impacto fiscal que permitiera anticipar de algún modo los riesgos y efectos graduales del desmonte de los incentivos a los sectores productivos claves y a las nuevas industrias, así como las medidas de mitigación correspondientes. Si tal estudio se realizó es el secreto mejor guardado. El simple racional de desmontar incentivos a los sectores productivos para reducir el déficit fiscal es más complicado de lo que aparenta. ¿Cuál es el impacto en el empleo formal y en las cadenas de valor? ¿Cómo se puede disparar la informalidad? ¿Cuál es el efecto en el sistema financiero de gravar el ahorro? ¿Cómo se ven afectada tanto la eficiencia (recaudación al menor costo posible) como la eficacia recaudatoria en lo relativo al logro de las metas fiscales?
¿Qué alternativas tiene el Presidente? Sin dudas la más importante es no cejar en el intento de reformar el sistema tributario dominicano. Es un deber y un imperativo en materia de políticas públicas y un compromiso de estado en el que deben participar todos los sectores como parte de un proceso de negociación constructiva. Mientras, no se requiere una reforma como tal, sino explorar alternativas como el ajuste del gasto público no prioritario (gasto excesivo en comunicación, por ejemplo, o las nóminas supernumerarias que impactan en el gasto corriente), o bien implementar nuevas tecnologías de minería de datos y el desarrollo de aplicaciones de inteligencia financiera, entre otras. Se requiere un Frank Wilson del siglo XXI y unos Intocables con el compromiso de hacer cumplir las leyes. Con las nuevas tecnologías todo el proceso de inteligencia fiscal se puede acelerar exponencialmente. Basta una mirada en redes sociales, para que el estado se forme una idea del dinero no declarado y de la magnitud que puede alcanzar la evasión fiscal en nuestro país. Un moderno Wilson sin dudas haría un gran trabajo con las herramientas tecnológicas disponibles, dentro del imperio de la ley.
En otras palabras, se puede avanzar en la construcción de un sistema con la sagacidad e inteligencia para combatir la evasión, algo que en nuestro contexto puede hacerse de forma gradual hasta llegar a los niveles de países como Brasil, Chile, Costa Rica o Uruguay, que han desarrollado experiencias sobre la base de instrumentos como la Norma sobre el Intercambio Automático de Información sobre Cuentas Financieras (AEOI por sus siglas en inglés). Una reducción de dos puntos con respecto al PIB de los niveles estimados de incumplimiento fiscal le proveería al Estado dominicano mucho más lo que pretendía recaudar con la reforma propuesta con un coste social y político menor. En un reporte de la OECD de 2017 (el club de los países ricos), se ponen de manifiesto los principales problemas relacionados con el incumplimiento tributario más allá de la evasión, tales como la sub-declaración de ingresos, la sobre-declaración de deducciones y la falta de visibilidad de la actividad empresarial, así como las soluciones tecnológicas más costo-efectivas disponibles en ese momento. De modo que esta preocupación no sólo es de los países en desarrollo con bajos niveles relativos de eficiencia tributaria, es un problema complejo y global que afecta en mayor o menor medida a todos los países y que se conecta con las intricadas redes transnacionales del del crimen organizado.
Otro aspecto crítico más allá de la reforma se relaciona con la educación fiscal. El hecho de que un senador de la República hiciera hace poco una apología de por qué no había sometido su obligatoria declaración de patrimonio, es ya un indicador dramático de la brecha que tiene que superarse en materia de educación y sensibilización fiscal. Por tanto, la educación y sensibilización es parte de lo que tiene que construirse en el futuro, pero esto sólo es posible sobre la base de la confianza de la sociedad en el estado. Alcanzar los niveles de presión tributaria de países avanzados tomará décadas, pero solo es posible mediante un pacto social que impulse el compromiso público del estado con el desarrollo y bienestar de la sociedad. Cero tolerancia a la impunidad y la corrupción de funcionarios públicos de todos los niveles, es tan importante como la lucha contra la evasión fiscal de las personas físicas y de las empresas. Señales como suprimir el barrilito y exoneraciones de los congresistas van el camino correcto o la moderación del estilo de vida principesco de funcionarios públicos, envían las señales que construyen confianza.
En el proceso de la reforma, extrañé un mayor nivel de exposición técnica del gobierno, teniendo a mano excelentes profesionales en entidades como el Ministerio de Economía, la DGII o el Banco Central y muy buenos economistas que elaboraron su plan de gobierno. Quedó claro que este es un tema mucho más complejo e importante que la vocería de medios que pueda hacerse desde la oficina de prensa de la presidencia o desde el Ministerio de Hacienda. Se requiere de alta credibilidad técnica y de la solvencia para construir consensos sin la prisa del marketing de las redes sociales. No es que Hacienda carezca de la credibilidad o de la experticia, pero esto requiere de un tipo de sensibilidad hacia la economía política de los procesos, que va más allá del cálculo de ingresos fruto de ampliar la base imponible del ITBIS o cambiarle el nombre, impactar en el impuesto sobre la renta de personas físicas, el ahorro o suprimir incentivos, exenciones o fusionar ministerios. La apología que se ha hecho de que la población no entendió la reforma o que no pudo ver sus virtudes es muy pobre y ni quiera debería plantearse. La sociedad dominicana y sus sectores productivos no se equivocaron. El problema no fue el qué sino el cómo. El CONEP, la AIRD, ASONAHORES en las vistas públicas en el congreso dice todo y más, pero sobre todo fue una señal inequívoca de la falla del cálculo de la economía política de la reforma.
Por último, una cuestión no menos importante, es la filosofía política de una eventual reforma de sistema tributario. ¿Qué tipo de reforma queremos como sociedad? ¿Debería estar alineada no sólo con las metas fiscales sino también con el objetivo enunciado por el presidente de duplicar el tamaño de la economía dominicana para el 2036? ¿Se quiere construir una nueva fiscalidad para el desarrollo? ¿Queremos una economía más innovadora y competitiva? ¿Qué tipo de incentivos (monetarios y no monetarios) se requieren para transformar la economía dominicana, promover la industrialización, la inclusión y la sostenibilidad ambiental? En otras palabras, ¿cuáles comportamientos innovadores y sostenibles se quieren estimular en las empresas o en el turismo, por ejemplo? ¿Cuáles recompensas tendrán las personas y empresas por declarar de manera oportuna y cabal? ¿Queremos trabajadores con más conocimiento y tecnología que contribuyan con el aumento de las exportaciones y la mejora de la productividad? ¿Cómo estimular y recompensar la transparencia financiera sin que las personas sientan que serán penalizada por ello? ¿Qué tipo de cobertura se servicios públicos se requieren para la próxima década en salud y servicios de calidad? ¿Interesa que nuestros ríos, estuarios y recursos naturales no se vean inundados por el plástico y reducir los costes de la dependencia del petróleo mediante una apuesta decidida por las renovables? ¿Cuál es el policy-mix de estímulos tecnológicos para mejorar la resiliencia y adaptación al cambio climático de nuestros sistemas productivos? ¿Queremos que el componente tecnológico de las exportaciones se incremente como parte del alto valor agregado que la industria dominicana pueda incorporar en bienes y servicios exportables? ¿Nos interesa atraer inversión extranjera de alto perfil tecnológico? Todo esto es más fácil decirlo que hacerlo, pero sin dudas, el país está ante una encrucijada que puede conducirnos al peor de los escenarios posibles en materia de financiamiento público y el gobierno dominicano se encuentra ante el imperativo kantiano de impulsar una reforma de fondo y no sólo de forma, en la que, incrementado la eficiencia y eficacia recaudadora, se puedan atender los retos que confronta la sociedad dominicana.
El Estado puede solicitar colaboración a organismos internacionales, de países hermanos como los mencionados, al IRS de los Estados Unidos mientras se avanza con un proyecto bien estructurado orientado hacia la construcción de capacidades para una gestión tributaria mucho más eficiente y moderna, que avance gradualmente y que esté orientada a promover la productividad y la competitividad. Pero, antes que nada, la filosofía de la reforma tiene que estar muy bien definida y sustentada por el Estado. Por supuesto que no será fácil, pero el presidente Abinader todavía cuenta con el capital político para lanzar un proceso de reformas que sin pausa y sin prisa construya el consenso necesario alrededor de la transformación del sistema tributario dominicano y conexión con los retos del desarrollo, algo factible en los próximos 18 meses. Con mejoras marginales y graduales el estado dominicano se puede colocar en una mejor y más sostenible posición fiscal para hacer frente a los desafíos del desarrollo, la inclusión y la sustentabilidad en lo que articula una reforma del sistema tributario sobre la base de un firme consenso. Presidente Abinader, adelante, que esto es más importante que la reforma constitucional o que cualquier otra reforma de tipo político.