Una de las novedades de la amplia reforma constitucional de 2010 fue instaurar la clasificación entre leyes ordinarias y orgánicas. Las últimas se caracterizan por regular materias reservadas expresamente por el constituyente, requiriendo para su aprobación una mayoría más amplia que la exigida a las ordinarias. En efecto, el artículo 112 de la Constitución dominicana considera objeto de ley orgánica asuntos que van desde la regulación de los derechos fundamentales, el régimen electoral, el presupuesto, el régimen económico financiero, la estructura y organización de los poderes públicos, entre otros.
La ley orgánica es una creación del constitucionalismo francés de la Quinta República, inaugurada por el general De Gaulle en 1958. Como bien expresó en una ocasión el profesor Manuel Fermín Cabral, la clasificación francesa de leyes orgánicas respondió a la lógica de que había materias que, por su alta relevancia constitucional, debían ser tratadas con un procedimiento legislativo agravado. De ahí que algunos suelan denominar al legislador orgánico como “constituyente permanente”. En esa línea, el fenecido profesor francés Marcel Prélot, citado por el constitucionalista español Ángel Garrorena Morales, llegó al punto de denominar a las leyes orgánicas como “legislación constitucional secundaria”.
En el caso dominicano, desde la innovación constitucional de 2010 se suscitaron debates en torno a la línea que separa a una ley ordinaria de una orgánica. En ese sentido, un sector de la doctrina se ha mostrado partidario de una postura expansiva de las leyes orgánicas. Mientras que otro limita el carácter orgánico hacia aquellas disposiciones que abordan el marco general de la materia reservada por el constituyente.
Al respecto, el profesor Eduardo Jorge Prats, en el volumen I de su ilustrativa obra “Derecho Constitucional”, sostiene que “…la Constitución no impone límites cuantitativos máximos a la extensión de la ley orgánica sobre las materias a ella reservadas, aunque sí impone un límite mínimo, compuesto por la regulación del núcleo central de cada materia (…) En otras palabras, la ley orgánica puede, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional española, remitir el desarrollo de su contenido a la ley ordinaria o al reglamento, siempre y cuando verse sobre aspectos complementarios…”.
Nuestro Tribunal Constitucional también ha dado muestras de que por el simple hecho de una ley impactar aspectos de interés orgánico no deviene en orgánica. Mediante la sentencia TC/0359/14, el máximo intérprete de la Constitución puso de manifiesto que la categoría orgánica de las leyes se limita a aquellas normas que establecen el marco general de la materia correspondiente.
En ese orden, puntualmente en el caso de la regulación del régimen económico financiero, la alta corte infirió que “debe distinguirse entre las leyes marco respecto al régimen financiero que regulan el mismo conforme a los criterios establecidos en los artículos 217 al 251 de la Constitución, y las leyes de reforma o modificación, que de manera temporal y con un fin determinado, varían la presión tributaria, pero sin alterar el régimen económico y financiero, establecido en un primer término por la propia Constitución, y luego por estas leyes marco, a las que se refiere el artículo 112…” (TC/0359/14).
En torno al criterio de la “ley marco” como instrumento para identificar los límites del carácter orgánico de una ley, en la sentencia TC/0001/15 se plantean razonamientos que permiten determinar que, en el ámbito presupuestario, es orgánica su ley marco (Ley núm. 423-06), mientras que la ley anual es de naturaleza ordinaria, a saber: “… solo podrían ser modificadas o derogadas por una ley de naturaleza orgánica y no por la ley ordinaria de presupuesto”.
A nuestro modo de ver, se incurre en un error al considerar orgánica una legislación por el mero hecho de tocar una arista orgánica, pues, dada la trascendencia constitucional y la irradiación que en todo el ámbito social tienen las materias reservadas a regulación orgánica, es prácticamente imposible que una ley ordinaria no impacte levemente un asunto sujeto a ley orgánica. El ejemplo más claro lo representan los derechos fundamentales, que, por ser el fundamento mismo del Estado, permean todo el ordenamiento jurídico.
En definitiva, somos de opinión de que es ley orgánica solo aquella que establece el marco normativo general de una materia reservada por el artículo 112 de la Ley Fundamental. Por lo tanto, una visión expansiva del carácter orgánico haría prácticamente inexistente el procedimiento legislativo ordinario, haciendo con ello un flaco servicio a la celeridad en la producción legislativa, indispensable en un país donde aún queda mucho por regular y adecuar.