El 19 de agosto de 2024, el Poder Ejecutivo depositó ante el Congreso su proyecto de reforma constitucional. La reforma busca, entre otras cosas, incluir los límites relacionados a la reelección presidencial en la cláusula de intangibilidad (o pétrea) del artículo 268 de nuestra constitución (“CRD”). Ante la propuesta, algunos de los juristas más respetados de nuestra academia han opinado sobre los requisitos necesarios para llevar a cabo la misma. Algunos alegan que es menester celebrar un referendo aprobatorio. Otros opinan que no es necesario.[1] En este artículo, mi interés es contribuir a la discusión para que, mediante el debate de ideas, encontremos la mejor respuesta posible al asunto en cuestión.
Las cláusulas pétreas tienen motivaciones históricas, políticas y democráticas (por ejemplo, la Constitución Española, que, aunque no tiene una cláusula pétrea, contiene un límite en su art. 169, sobre cuándo se puede empezar una reforma similar a la CRD). Nuestra cláusula pétrea establece que la forma de gobierno deberá ser siempre “civil, republicano, democrático y representativo”, pero no siempre rezaba de esa forma. La primera versión, en la constitución de 1865, establecía que la facultad de las cámaras para reformar la constitución, no se extendía a la forma de gobierno, que sería siempre “republicano, democrático, alternativo y responsable”. O sea, la CRD establecía una especie de “camisa de fuerza” que limitaba al poder constituido de atribuirse ciertas competencias por vía de una reforma (aquí es clave que se cuestione ¿con qué mandato se incluyó dicha cláusula en un principio? ¿tiene origen en un poder constituyente originario o revolucionario, o simplemente proviene de un auto desprendimiento de competencias por parte del pouvoir constitué?).
Sin embargo, a través de los años, la citada cláusula ha sido modificada sin llevarse a cabo referendo alguno (probablemente se alegará que el actual art. 272 no existía anteriormente), llegando a suprimirse de ella incluso en reformas posteriores referencias hacia valores que son indiscutibles para una democracia. Llama también la atención, que la inclusión de la cláusula pétrea en el Título XII (de reformas) en la CRD del 1865 demuestra que su actual lugar en el Título XIV no es resultado de innovación reciente, y además que su inclusión y posteriores modificaciones posiblemente no tomaron en cuenta la voluntad expresa del constituyente originario. Alguien podría preguntarse: ¿Con qué mandato se modificó o incluso se procedió a sacar de dicho título de las reformas la cláusula pétrea en la CRD de 1872)? Quien entienda que dicho mandato proviene originalmente de un poder constituyente originario, debería ser consecuente y considerar que las modificaciones realizadas a la misma que varíen su contenido no están protegidas de igual manera ni se consideran irreformables, ya que se estaría actuando fuera de los límites que el constituyente originario otorgó (véase la interesante discusión en la doctrina alemana sobre la protección o no de la irreformabilidad del art. 20.4 de la Grundgesetz).
Un caso distinto se da cuando el constituido, de manera propia, decide renunciar a otras competencias. Esto sería el caso de la inclusión de los límites a la reelección dentro de una cláusula de intangibilidad. Al implementarse dicha decisión, sin embargo, la pregunta que debe realizarse es si al auto ponerse dicha “camisa de fuerza”, se limita de manera injusta (tomando en cuenta la historia de nuestro país) a los futuros constituidos y si esa decisión va de la mano con los principios democráticos consagrados en la CRD y que el pueblo dominicano espera que se respeten. Sin obviar lo anterior, aún esa camisa de fuerza exista, nada puede impedir que un poder originario revolucionario en un futuro cambie del todo las normas y reglas que actualmente están establecidas, ya que, en una democracia, el poder emana del soberano (pueblo).
En términos generales simpatizo con la idea de celebrar referendos, pues en mi opinión, consolidan la participación directa y son probablemente la máxima expresión de una democracia (véase el modelo suizo). Sin embargo, con respecto al tema de este artículo, soy de la opinión que, vista la historia de nuestras reformas constitucionales (y el dudoso origen sobre el cual la cláusula actual está amparada, o sea, proviene de un poder constituyente originario/revolucionario o no), y el art. 272 en sí, bajo la actual CRD, no es un requisito llevar a cabo un referendo para incluir los límites a la reelección en forma de cláusula pétrea entre las normas generales del Título XIV.
El art. 272 no prevé la realización de un referendo para que otras materias “no protegidas” puedan ser incluidas en una CRD como normas generales irreformables. Lo que sí exige es que se lleve a cabo cuando se intenten cambiar los procedimientos de reforma ya establecidos en los arts. 269-272: ordinario o especial (en el caso del art. 272, un cambio de procedimiento sería suprimir el referendo para los temas materiales ya protegidos y sustituirlo con otro procedimiento distinto). El art. 268 habla de una norma general que debe respetarse al realizar otras reformas. Incluir entre las normas generales de la CRD el tema de los límites a reelección no sería un cambio de procedimiento, sino un acto de auto desprendimiento de poder por parte del constituido para evitar que, con motivos reeleccionistas, la CRD sea modificada una y otra vez.
Ante la pregunta si es realmente necesario petrificar las reglas sobre la reelección, podemos observar en el derecho constitucional comparado una variedad de disposiciones que han sido petrificadas, algunas sobre las cuáles se podría discutir si deberían estar petrificadas o no, ya que limitan la manera de actuar de los futuros constituidos. En la Constitución brasileña la cláusula pétrea (art. 60.4) versa no solo sobre la forma del Estado (federal), sino también la separación de poderes, el voto, y los derechos y garantías individuales. De igual manera la Grundgesetz alemana establece en su art. 79.3 la inadmisibilidad de reformas que afecten la organización de la Federación en Länder, o el principio de participación en la legislación de los Länder, así como los principios de los arts. 1-20 (Derechos Fundamentales, la Federación y los Länder). Por su parte, la carta magna de El Salvador incluye en su art. 249 una prohibición de reformas constitucionales que versen sobre la forma y sistema de gobierno, el territorio del país, “así como la alternabilidad en el ejercicio de la Presidencia de la República”.
Si somos sinceros y miramos nuestra propia historia, es imposible esconder que, desde hace décadas, en general, existe cierta resistencia por parte de una generación de que aparentemente no cree en la alternabilidad del poder ni en el relevo político generacional. Estimar que la reelección (que tiene un efecto en la alternabilidad del poder) no es un elemento indispensable en una democracia, es como poco, desconcertante. Desde el 1992, se han realizado cuatro reformas a la CRD (y próximamente una quinta), todas versando de una u otra manera sobre la reelección presidencial. Que no exista precedente de lo que se propone, no excusa la realidad del problema: una continua falta de respeto a la institucionalidad y a la misma CRD.
Finalmente, a la hora de decidir sobre el tema en cuestión se debe analizar muy bien no solo la forma, sino el contenido de dicha reforma. El simple hecho de ponerle un candado a la reelección no significa que dejarán de existir aquellos que, a través de trucos jurídicos, utilicen todo tipo fórmulas o simpatías mayoritarias para tratar de burlar las reglas de juego (véase la discusión reciente en El Salvador con la reelección presidencial).
[1] Ver en orden de publicación: MEDINA REYES, Roberto. "Hacia una reforma constitucional". Disponible en: https://acento.com.do/opinion/hacia-una-reforma-constitucional-9381824.html; RODRÍGUEZ GOMEZ, Cristóbal, "La reforma constitucional (1…)". Disponible en: https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2024/08/20/reforma-constitucional-1/2825014; JORGE PRATS, Eduardo, "La cláusula pétrea". Disponible en: https://hoy.com.do/la-clausula-petrea/; PERDOMO CORDERO, Nassef. "Por reforma constitucional reflota tema sobre celebración de referendo". Disponible en: https://eldia.com.do/por-reforma-constitucional-reflota-tema-sobre-celebracion-de-referendo/; ESPINAL, Flavio Darío. "Las cláusulas pétreas en el constitucionalismo dominicano". Disponible en: https://www.diariolibre.com/opinion/en-directo/2024/08/22/clausula-petrea-en-el-constitucionalismo-dominicano/2826675; ROJAS LEÓN, Ricardo. "La cláusula pétrea y el referendo". Disponible en: https://acento.com.do/opinion/la-clausula-petrea-y-el-referendo-9386106.html; CASTELLANOS KHOURY, Justo Pedro. "Las posibilidades de esa reforma". Disponible en: https://www.diariolibre.com/opinion/mas-firmas/2024/08/25/las-posibilidades-de-esa-reforma-constitucional/2827013.