Es claro que la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública, núm. 200-04, aplica al Congreso Nacional. Desde su nomenclatura la propia ley se define como ley general, es decir aplicable para todas las instituciones del Estado, comenzando por cada una de las que componen los poderes tradicionales como de los órganos extrapoderes y todas todas sus depedencias, incluidas las entidades autónomas y descentralizadas y los gobiernos locales. Además, considerando que las leyes son de aplicación general, la obligatoriedad de esta ley se desprende tanto de la Constitución de la República, como del propio texto legal de que se trata.
La Constitución establece en su artículo 4 la separación de los poderes públicos; pero, a su vez, los sujeta responsabilizándolos de las atribuciones determinadas por la propia Constitución y las leyes. Asimismo, el artículo 49 de la Carta Magna reconoce la libertad de expresión e información, la cual “comprende buscar, investigar, recibir y difundir información de todo tipo, de carácter público, por cualquier medio, canal o vía, conforme determinan la Constitución y la ley”(énfasis mío).
En ese contexto, la ley 200-04, además de que reitera el derecho a la información, expresamente lo vincula a “cualquier órgano del Estado Dominicano”(artículo 1), dentro del cual se encuentra el Poder Legislativo. Asimismo, de forma expresa obliga “al Estado dominicano y todos sus poderes y organismos” a dar publicidad y brindar la información que esta misma ley dispone como obligatoria (artículos 3 y 4)(énfasis mío). De ahí que dicha Ley General de Libre Acceso a la Información Pública es de cumplimiento obligatorio por parte del Congreso Nacional, teniendo todo ciudadano o los medios de comunicación, en general, y la prensa, en particular, el derecho de solicitar y obtener de dicho poder del Estado la información que le es solicitada y que concierne a su labor legislativa, de control y fiscalización como de representación.
Respecto de la aplicabilidad en el Congreso Nacional de la Ley de Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones, núm. 340-06, aunque para afirmar o no su aplicabilidad sigue la misma lógica anterior tiene otro matiz, pues tiene consecuencias en la ejecución de los procesos de fiscalización y de su aplicación y entraña un análisis más amplio y profundo. Por un lado, el mismo texto legal dispone que “[l]a presente ley tiene por objeto establecer los principios y normas que rigen la contratación pública, relacionada con los bienes, obras servicios y concesiones del Estado …” (artículo 1), y por otro señala quienes estarán sujetos a las regulaciones previstas en esta norma (artículo 2)(énfasis mío).
En el listado de sujetos regidos por la norma señala a “cualquier entidad que contrate la adquisición de bienes, servicios, obras y concesiones de fondos públicos” (numeral 6, artículo 2). Asimismo, al sujetar al Gobierno Central plantea que “[a] los efectos de esta ley se entenderá por Gobierno Central, la parte del sector público que tiene por objeto la conducción pólitico-administrativa, legislativa, judicial, electoral y fiscalizadora de la República, conformada por el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, la Junta Cental Electoral y la Cámara de Cuentas”(párrafo I, artículo 2).
En ese orden, a pesar de que no es un señalamiento claro por parte de la norma, podría interpretarse que por la utilización de fondos públicos, particularmente según lo definido por la propia norma “[l]os obtenidos a través de la recaudación de las personas físicas o jurídicas que tributan en la República Dominicana, del Presupuesto General de la Nación, de financiamientos nacionales o internacionales, o cualquier otra modalidad lícita de obtención de fondos por parte de la Administración Pública, con propósito o finalidad de carácter estatal”(artículo 4), debe ser aplicada por el Congreso Nacional para los procesos señalados también por la propia norma.
Esta lógica se robustece cuando la ley 340-06 establece que “[e]n caso de los funcionarios civiles de la rama ejecutiva del gobierno, las sanciones por incumplimiento de las disposiciones de la presente ley se aplicarán las previstas en el régimen de la ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa. (Para) los restantes casos, la aplicación de sanciones, se regirá por lo establecido en los respectivos estatutos disciplinarios”(artículo 65). Esto así puesto que el mismo texto hace una distinción de rama ejecutiva y otros casos, estableciendo un ámbito de aplicación más allá del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, debo hacer los siguientes señalamientos, que bien pueden matizar la respuesta respecto de la ley 340-06 dado que, al no establecerlo claramente, abre la posibilidad de conflictos de competencia en los procesos de reclamos, impugnaciones y controversias derivados de su aplicación. En en efecto, dicha norma establece un sistema de contrataciones de bienes, servicios y concesiones, con una organización que no necesariamente se corresponde con la separación de los poderes públicos ya señalada. La razón es que el Órgano Rector de las contrataciones públicas es un “organismo público descentralizado, adscrito de manera órganica a la Secretaría de Estado de Finanzas …”(párrafo I, artículo 35), que por tanto no podrá incidir en la actividad de otros poderes del Estado u órganos extrapoder más allá del Poder Ejecutivo y sus dependencias.
Precisamente, este escenario ya fue conocido por el Tribunal Constitucional, en un proceso que involucraba la Dirección General de Contrataciones Públicas, y la Junta Central Electoral. De conformidad con el precedente del Tribunal Constitucional, este Órgano Rector de las compras y contrataciones del Estado no podría fiscalizar las decisiones de la Cámara de Diputados ni del Senado de la República en aplicación de la norma, pues se trata de un ente infraconstitucional, adscrito al Poder Ejecutivo. Además, esta tarea le corresponde a la Cámara de Cuentas.
11.19.En ese sentido, el artículo 248 de la Constitución dispone que la Cámara de Cuentas es el órgano superior de control externo del Estado, correspondiéndole la vigilancia de la gestión de los recursos públicos y la protección del patrimonio público, así como fiscalizar que los procesos administrativos se ajusten a sólidas políticas, prácticas y principios de gestión pública. Puede apreciarse, entonces, que la competencia de este órgano va mucho más allá de la sola gestión financiera. La fiscalización sobre la adecuada tramitación de los procesos administrativos remite a un amplio abanico de competencias que se extienden a la verificación sobre el respeto de los contenidos de los términos de referencia en los procesos públicos de licitación para la adjudicación de obras, entre otras muchas cuestiones de alto interés para la ciudadanía. Cabe agregar, además, que el artículo 30 de la ley núm. 10-04 precisa que el control externo cubre tanto la evaluación de la “legalidad y confiabilidad de la información presentada en los estados financieros y presupuestarios” (auditoría financiera), como la verificación de “si los resultados esperados por las instituciones del Estado y sus programas se están logrando con observancia de la ética, así como con criterios de eficiencia, de economía y adecuado cuidado del ambiente” (auditoría de gestión).
11.22. Este tribunal considera que limitar la autonomía constitucional mediante la vigilancia, supervisión o control de un ente infraconstitucional equivale a transferir, por vía legal, una potestad constitucional a una entidad distinta a la que ha decidido el constituyente, por lo que, en consecuencia, se pierde la independencia de los poderes y órganos y se atenta gravemente contra los artículos 4 y 6 de nuestra Carta Magna. Resulta inaceptable que una entidad de rango legal pueda incidir sobre decisiones que emanen de poderes u órganos constitucionales, sin que no se pueda deducir interferencia; sobre todo, si normas posteriores a las que le atribuye la facultad han sido modificadas, bien sea por leyes de naturaleza orgánica, o por efecto de la entrada en vigencia de la Constitución de 2010. Por lo tanto, ningún órgano del Poder Ejecutivo puede, en el ejercicio de sus facultades legales, interferir en las decisiones de los otros poderes públicos y órganos constitucionales autónomos, cuando estos intentan aplicar normas que no afectan la Constitución y la transparencia con que deben desempeñar sus funciones. Y en caso de que estas entidades, al igual que cualquier persona, requieran información de relevancia pública sobre la marcha o manejo de un determinado órgano constitucional autónomo, podrán tramitar sus solicitudes por los medios que se prevén en la Constitución y en la Ley núm. 200-04, de Acceso a la Información Pública.
11.23. En virtud de lo anterior, este tribunal entiende que el agotamiento de la vía administrativa de los distintos actos que adoptan los órganos constitucionales es una garantía de la independencia y autonomía que les garantiza la Constitución. Por esta razón, contraviene el diseño constitucional de 2010 y, por ende, resulta inaplicable al órgano constitucional concernido, cualquier disposición legislativa que autorice a un órgano infraconstitucional que actué en la esfera de cualquier poder del Estado para conocer en sede administrativa de recursos jerárquicos contra las decisiones de la Junta Central Electoral o ejercer otros tipos de controles administrativos o financieros. A partir de ese momento las instancias competentes son la Cámara de Cuentas, las vías jurisdiccionales y el control del Poder Legislativo. La autonomía constitucional implica que las decisiones de la Junta Central Electoral, adoptadas según su régimen normativo propio, al igual que cualquier otro órgano extrapoder, ponen fin a la vía administrativa. En consecuencia, procede declarar que el control interno de la actuación administrativa y financiera (autocontrol) constituye una competencia accesoria de la Junta Central Electoral, que se deriva implícitamente de la autonomía e independencia otorgada por el pacto fundamental para el cumplimiento de sus competencias fundamentales. Por tanto, puede ser regulada por vía reglamentaria conforme a su régimen normativo propio, así como por cualesquiera otras disposiciones legales que resulten compatibles con aquel, siempre que no desvirtúen las funciones que la Constitución les otorga y garanticen el principio de separación de poderes (Tribunal Constitucional, sentencia núm. TC/0305/14 del 22 de diciembre de 2014).
De lo anterior se desprende que la aplicación de esta norma no es universal; sino de los elementos que no vulneren el principio de la separación de poderes y, en consecuencia, del orden constitucional. Independientemente de lo anterior, de las limitaciones de la norma, y de la necesidad de su reforma, es recomendable que como buena práctica de servicio público, la Cámara de Diputados y el Senado de la República se acojan a la misma en cuanto a sus principios rectores y a los lineamientos de sus procesos de contrataciones de bienes, servicios, obras y concesiones, en tanto y cuanto alcancen a sus atribuciones.
Aprovechando el contexto de modificación de la norma para la inclusión de las necesidades demostradas por su aplicación, es recomendable incluir de una forma más clara y precisa la sujeción del Poder Legislativo a sus preceptos. Considero posible una técnica similar a la presentada en la ley 200-04, que no deja lugar a dudas. Sin embargo, es especialmente necesario que esta modificación plantee la fiscalización de la aplicación de forma diferenciada para los poderes del Estado y los órganos extrapoder. Es una tarea de los legisladores impulsar hacia el futuro el alcance que debe tener una legislación cómo esta para todos los entes del Estado, poderes tradicionales y poderes que están por fuera del alcance actual.