La Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, establece varios tipos de amparo: el amparo ordinario, el amparo colectivo, el amparo electoral, la acción de habeas data, cuyo procedimiento es el del amparo ordinario, y el amparo de cumplimiento, sobre el cual nos referiremos a continuación.
El amparo de cumplimiento, como bien lo indica el artículo 104 de la Ley 137-11, tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de una ley u acto administrativo, por lo que “ésta perseguirá que el juez ordene que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal, ejecute un acto administrativo, firme o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento”.
Como puede apreciarse de la lectura del citado artículo, el amparo de cumplimiento no incluye a las sentencias dentro de su ámbito de aplicación. Y así lo ha reafirmado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando mediante la Sentencia TC/0218/13, estableció: “d) Como se observa, entre los actos indicados en el artículo 104 no se incluye a las sentencias. Por otra parte, en el derecho común se establecen los mecanismos que permiten la ejecución de la sentencia, particularmente se prevén distintas modalidades de embargos a los cuales puede recurrir la accionante en amparo para garantizar los beneficios derivados de la decisión judicial de referencia.”
Al ratificar ese criterio, mediante la Sentencia TC/0488/18, el órgano constitucional apuntaló: “Esta medida se encuentra reforzada por el artículo 108 de la Ley núm. 137-11, que dispone: “No procede el amparo de cumplimiento: a) Contra el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Tribunal Superior Electoral”. A partir de dicha preceptiva, se colige que toda acción de amparo de cumplimiento devendrá improcedente cuando verse contra decisiones emanadas del Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Tribunal Superior Electoral. De modo que, al tratarse la especie de una acción de amparo de cumplimiento incoada por (omitimos el nombre del accionante), mediante la cual persigue la ejecución de una sentencia dictada por la Cámara Civil y Comercial de la Corte de Apelación del Departamento Judicial de San Pedro de Macorís, consideramos que el juez de amparo incurrió en una inobservancia legal, por cuanto debió haber declarado su improcedencia.”
En efecto, el artículo 108 de la Ley 137-11, modificado por la Ley No. 145-11, del 4 de julio de 2011, establece las causales de improcedencia del amparo de cumplimiento en los términos siguientes: “No procede el amparo de cumplimiento: a) Contra el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Tribunal Superior Electoral. b) Contra el Senado o la Cámara de Diputados para exigir la aprobación de una ley. c) Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de hábeas corpus, el hábeas data o cualquier otra acción de amparo. d) Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo. e) Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario. f) En los supuestos en los que proceda interponer el proceso de conflicto de competencias. g) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la reclamación previa, previsto por el Artículo 107 de la presente ley.”
Sobre las causales de improcedencia del amparo de cumplimiento muchos tribunales todavía las confunden con la causal de inadmisibilidad del amparo ordinario, por ser notoriamente improcedente, que establece el art. 70.3 de la Ley 137-11. El propio Tribunal Constitucional incurrió en ese error de interpretación inicialmente, por lo que varió su criterio posteriormente en el precedente TC/0705/16, del 23 de diciembre de 2016, en el que estatuyó: “[…] el referido precedente será variado, particularmente en lo que concierne a la sanción procesal que se aplicará. En efecto, en lugar de declarar inadmisible la acción de amparo, en el entendido de que es notoriamente improcedente y, en aplicación de lo previsto en el artículo 70.3 de la Ley núm. 137- 11, la acción se declarará improcedente, en virtud de lo que establece el artículo 108 de la referida ley. Este cambio jurisprudencial se sustenta en que el amparo de cumplimiento tiene un régimen procesal distinto al del amparo ordinario. Dicho régimen está consagrado en el artículo 104 y siguiente de la indicada ley núm. 137-11.”
Es importante resaltar que, pese a que el principio de informalidad es propio de los procesos constitucionales, las citadas causales de improcedencia del amparo de cumplimiento constituyen normas de orden público, por lo que el primer examen que deben realizar los jueces es verificar el cumplimientos de los requisitos establecidos en los artículos 104, 105, 106, 107 y 108 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales (LOTCPC), antes de referirse a los alegatos de fondo contenidos en la instancia introductoria de la acción. No hacerlo, conlleva a que el Tribunal Constitucional, aún de oficio, revoque la sentencia impugnada en revisión. (Véase Sentencias Nos. TC/0089/20 y TC/0103/21).
En lo relativo a la legitimación para interponer un amparo de cumplimiento producto del incumplimiento de una ley o reglamento, cualquier persona afectada en sus derechos fundamentales podrá interponerlo. No obstante, si se trata de un acto administrativo sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido. Cuando se trate de la defensa de derechos colectivos y del medio ambiente o intereses difusos o colectivos podrá interponerlo cualquier persona o el Defensor del Pueblo, conforme lo dispone el artículo 105 de la indicada ley.
Con relación al requisito de la legitimación para la procedencia del amparo de cumplimiento, el Tribunal Constitucional estableció que no basta con el cumplimiento de los plazos, sino que del artículo 105 se desprende la necesidad de que el incumplimiento alegado haya generado una vulneración a derechos fundamentales.
Ese criterio establecido en el precedente TC/0292/17, fue ratificado por medio de la Sentencia TC/0141/18, del diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018), y la Sentencia TC/0623/18, del diez (10) de diciembre de dos mil dieciocho (2018), la cuales señalan: “(…) no basta con el cumplimiento de los plazos, sino que del artículo 105 de la Ley núm. 137-11 se desprende la necesidad de que el incumplimiento genere una vulneración a derechos fundamentales”. En consecuencia, en aplicación de dicha doctrina, mediante la Sentencia No. TC/0103/21, el órgano supremo de interpretación constitucional declaró improcedente una acción de amparo de cumplimiento por falta de legitimación.
La falta de legitimación para accionar en amparo de cumplimiento en virtud del referido artículo 105, también ha sido aplicado en ocasión de que el accionante no es el titular del derecho fundamental cuya protección procura, por lo que en esa casuística también se ha decidido la improcedencia de la acción. (Véase Sentencia No. TC/0120/18, del 21 de mayo de 2018).
En su artículo 107, la LOTCPC, sobre el requisito y plazo, dispone lo siguiente: “para la procedencia del amparo de cumplimiento se requerirá que el reclamante previamente haya exigido el cumplimiento del deber legal o administrativo omitido y que la autoridad persista en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los quince días laborables siguientes a la presente solicitud. Párrafo I. La acción se interpone en los sesenta días contados a partir del vencimiento, de ese plazo. Párrafo II. No será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.”
En virtud de esa norma procesal de orden público, la falta de exigencia previa a la institución o autoridad pública responsable de cumplir la ley, el reglamento o el acto administrativo que se procura con el amparo de cumplimiento, conlleva igualmente que se declare la improcedencia de la misma, tal como lo decidió el Tribunal Constitucional en la Sentencia No. TC/0016/18, del 7 de marzo de 2018.
Lo mismo ocurre si la acción de amparo de cumplimiento se interpone fuera del plazo de 60 días que establece el citado párrafo I, del art. 107, de la LOTCPC. (Véase Sentencias Nos. TC/0638/18, del 7 de marzo de 2018, y TC/0053/22, del 24 de febrero de 2022).
La ley no exige que la exigencia previa deba hacerse obligatoriamente mediante acto de alguacil, aunque es lo recomendable. Lo importante es que, sea en la comunicación que remita el accionante, o en el acto de alguacil que notifique la exigencia previa, se indique las generales del accionante, la norma o acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende, y la institución o autoridad pública responsable.
Otra casuística que ha dado lugar a que se decida la improcedencia del amparo de cumplimiento, aun cuando la LOTCPC no haya previsto tal causal, resulta cuando en el acto de intimación y puesta en mora se exige el cumplimiento de una norma legal o acto administrativo derogado.
Efectivamente, en virtud del principio de supletoriedad, consagrado en el artículo 7.12 de la ley ut supra, en la Sentencia TC/0029/18, el Tribunal Constitucional estableció la postura siguiente: “11.39. En ese sentido, este colegiado considera que aun cuando la falta de objeto no ha sido prevista en los procedimientos constitucionales como causal de improcedencia del amparo de cumplimiento, sus efectos producen resultados equiparables en la medida en que el tribunal se ve impedido de conocer el fondo del proceso y de proveer la solución que le ha sido impetrada. l. De conformidad con todo lo antes expresado, y al evidenciar que el Decreto núm. 489-87, del veintiuno (21) de septiembre de mil novecientos ochenta y siete (1987), que crea la Oficina Técnica de Transporte Terrestre como una dependencia del Poder Ejecutivo, ha quedado derogado por la Ley núm. 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana, del veintiuno (21) de febrero de dos mil diecisiete (2017), la acción de amparo de cumplimiento, en lo que respecta al referido decreto deviene en improcedente,(…).”
La referida posición jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia TC/0023/21, así como en la reciente Sentencia No. TC/0338/23, de fecha 5 de junio de 2023, en la cual se cita la Sentencia No. TC-0168-2005-PC/TC, del Tribunal Constitucional de Perú, que al respecto de la cuestión comentada señala, entre otras cosas, lo siguiente: “Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) Ser un mandato vigente; b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) Ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.”
Por su parte, sobre la causal de improcedencia prevista en el artículo 108, letra d, de la LOTCPC, relativa al amparo de cumplimiento que procura impugnar la validez de un acto administrativo, el Tribunal Constitucional dominicano también ha aplicado dicha sanción procesal en la Sentencia TC/0143/16, de fecha 29 de abril de 2016, en la cual expone el razonamiento que sigue: “r. Resulta claro entonces que cuando nuestro legislador reservó la figura jurídica del amparo de cumplimiento a la ley y los actos administrativos, quiso dejar fuera de su alcance la posibilidad de perseguir mediante este instituto la anulación de los actos administrativos, bajo el entendido de que para los demás casos existen otras vías que aseguran su ejecución y cumplimiento.” (Véase también la Sentencia TC/0001/17, del 4 de enero de 2017).
En aplicación de la causal de improcedencia prevista en el artículo 108, letra a, referente a la acción de amparo de cumplimiento que procura la ejecución de una resolución judicial, en el caso de la especie, de la Resolución 048-2021, de fecha 21 de julio de 2021, emitida de la Oficina Judicial de Servicio de Atención Permanente, el Tribunal Constitucional, mediante la Sentencia No. TC/0009/14, de fecha 14 de enero de 2014, declaró la improcedencia del amparo de cumplimiento correspondiente, bajo el siguiente fundamento: “i) Resulta claro entonces que cuando nuestro legislador reservó la figura jurídica del amparo de cumplimiento a la ley y los actos administrativos quiso dejar fuera de su alcance a las sentencias, decisiones, resoluciones jurisdiccionales y actos administrativos emanados del Poder Judicial, y para los procesos de hábeas corpus y otra acción de amparo, bajo el entendido de que para los demás casos existen otras vías que aseguran su ejecución y cumplimiento.”
Es importante resaltar que el recurso de revisión de sentencias de amparo de cumplimiento está regulado por el mismo plazo que el recurso de revisión para las sentencias de amparo ordinario, esto es, el plazo de 5 días establecido en el artículo 95, de la Ley 137-11, por lo que cuando el recurso de revisión de amparo de cumplimiento se interpone fuera plazo, el Tribunal Constitucional declara el mismo “inadmisible”, por extemporáneo, es decir, que solo en esa excepción no emplea el término improcedente.
Para ver un ejemplo de este último caso, consúltese la Sentencia TC/0304/19, de fecha 8 de agosto de 2019.