Desde la perspectiva del proyecto de Ley Modelo; se entiende que la Ley de Extinción de Dominios, será una herramienta que permitirá ir en contra del enriquecimiento proveniente de los bienes de origen ilícito, a su vez persigue integrar el conjunto de medidas institucionales, así como legales adoptadas por la política criminal de los países. De este modo por su naturaleza y alcance, se convierte en un mecanismo eficaz frente al crimen organizado, enfocada en la persecución de toda clase de activos que integran la riqueza derivada de la actividad criminal.
Dentro de este orden, la Ley de Extinción de Dominio para el Decomiso Civil de Bienes Ilícitos, es un proyecto que crea el proceso judicial correspondiente para regular el decomiso de bienes ilícitos, mediante el cual el Estado puede perseguir los bienes de origen ilícito, a través de una vía judicial que tiene la finalidad de poder declarar la pérdida del derecho de propiedad y decomiso de dichos bienes. Dicho en otras palabras es un instrumento judicial que permite que la recuperación de bienes de ilícitos pasen a favor del Estado Dominicano.
Si el afectado no puede probar la legitimidad o justificar el desconocimiento del origen de la adquisición del bien en cuestión, pierde automáticamente su derecho a contradicción o a accionar en justicia para debatir la legalidad de la acción decomiso o el peor de los casos pierde la buena fe que presume.
Cabe considerar, en este sentido que, la extinción de dominio ha sido concebida como una consecuencia patrimonial de actividades ilícitas o que deterioran de forma grave la moral social, consistente en la declaración de titularidad a favor del Estado de los bienes, por sentencia, sin contraprestación ni compensación de naturaleza alguna para el afectado. Por consiguiente este proyecto de ley tiene el propósito de reglamentar el procedimiento para los juicios de extinción de dominio, por lo que será posible que un tribunal declare la pérdida de un bien mediante sentencia irrevocable, a consecuencia de su ilicitud, la cual procederá cuando el afectado no logre probar su procedencia lícita, independientemente de quien ostente su posesión o lo haya adquirido. En resumen gestiona establecer el decomiso civil de patrimonios con orígenes ilícitos para reincorporarlos al erario sin necesidad de agotar juicios penales.
En relación con este tema, cabe resaltar que las leyes dominicanas permiten la confiscación de bienes ilícitos solo cuando existe una decisión judicial por medio de una sentencia definitiva. Es decir, por una condena, una persona pierde los bienes obtenidos a través de la actividad ilícita por la que fue condenado. Que en consecuencia, cuando no existe un proceso judicial concluido, que de por si son largos y engorrosos, el Estado estaría impedido de disponer o utilizar debidamente cualquier propiedad, y es en este escenario que se hace fundamental y necesaria una Ley de Extinción de Dominio.
Debe señalarse por consiguiente, que los hechos ilícitos susceptibles de extinción de dominio, son:
- Tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
- Delitos contra la administración pública y/o patrimonio público.
- Delincuencia o criminalidad organizada.
- Lavado de activos y/o financiamiento de terrorismo.
- Tráfico y trata de personas.
- Enriquecimiento injustificado.
- Quiebra fraudulenta.
- Defraudación tributaria o aduanera.
- Tráfico de armas.
Sin duda la extinción de dominio desde el punto de vista del panorama internacional, demanda aniquilar el dominio material, así como el derecho de un individuo sobre sus bienes, como consecuencia de una conducta ilícita, partiendo de la figura de la confiscación, que es una de las vías accesorias, vinculadas al proceso penal desde el Derecho Romano, la cual fue suspendida por Justiniano en todas sus vertientes, manteniendo vigencia solo en los ilícitos que afecten el patrimonio del Estado.
En efecto, el proceso constituyente para empezar la Ley sobre Extinción de Dominios, ha sido una iniciativa de Programa de Asistencia Legal en América Latina y el Caribe (LAPLAC), la cual, es un proyecto iniciado por las Naciones Unidas en su dependencia de las Oficinas de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), y este país es una nación comprometida, al pertenecer a casi todos los organismos internacionales de cooperación, por tanto, dentro de los deberes, esta hacer cumplir los Tratados internacionales de los cuales somos signatarios, además gestionar una fórmula adecuada de adaptar los compromisos internacionales al cuerpo legal.
Cabe considerar, por otra parte, que en República Dominicana, las leyes 5785 y 5924, de 1962, sobre Confiscación General de Bienes, permitieron la confiscación de bienes de la familia Trujillo mediante procedimientos civiles y penales. Sin embargo, el régimen preceptivo de este instituto en la actualidad es distinto de aquella experiencia post-trujillista, porque se trata de un proceso que persigue bienes y no personas, mediante juicios civiles contra organizaciones criminales.
En ese sentido se comprende, que la Carta Magna es clara, cuando expresa: “ La República Dominicana es un Estado miembro de la comunidad internacional, abierto a la cooperación y apegado a las normas del derecho internacional, en consecuencia:1) Reconoce y aplica las normas del derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado;2)Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial”.
Cabe resaltar que, en la Constitución de la República, la figura de la extinción de dominio fue introducida al sistema de leyes en la reforma del año 2010, en el contexto del artículo 51, que explica en el numeral 6, que: La ley establecerá el régimen de administración y disposición de bienes incautados, abandonados en los procesos penales y en los juicios de extinción de dominio, previstos en el ordenamiento jurídico. Y reza: “Sólo podrán ser objeto de confiscación o decomiso, mediante sentencia definitiva, los bienes de personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que tengan su origen en actos ilícitos contra el patrimonio público, así como los utilizados o provenientes de actividades de tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas o relativas a la delincuencia transnacional organizada y de toda infracción prevista en las leyes nacionales”.
Sin duda tiene como objetivo principal, la declaración de titularidad a favor del Estado, de los bienes adquiridos por acciones u omisiones de origen ilícito o injustificado, o de destino ilícito, ubicados en la República Dominicana y en el extranjero, mediante sentencia de autoridad judicial. Estableciendo el decomiso civil de patrimonios con orígenes ilícitos, para reincorporarlos al erario sin necesidad de agotar juicios penales. En todo caso la extinción de dominio es una herramienta jurídica que existe en numerosos países, y consiste en la posibilidad de que el Estado, a través de diversos mecanismos, pueda incautar o decomisar bienes que, en principio, son adquiridos producto de actividades ilícitas.
En lo esencial, otro de los aspectos interesantes del proyecto, es la absolución del afectado en el proceso penal o la no aplicación de la pena de confiscación de los bienes, no prejuzga respecto de la legitimidad de ningún bien y, por tanto, los mismos pueden ser objeto de la acción de extinción de dominio, aun cuando haya recaído decisión previa en lo penal o cualquier otra índole.
De esta manera, al realizar el análisis del proyecto, se destacan los aspectos siguientes:
Desde el punto de vista de la temporalidad de la acción de Extinción de Dominio:
El proyecto, en los párrafos I y II del artículo 4, establece un marco temporal para la interposición de la acción de extinción del dominio al indicar que la misma: “(…) se aplica sobre los hechos ilícitos cometidos a partir de la promulgación de la ley " y que " la extinción de dominio, tener una prescripción de 30 años (…) "
Al considerarse como una acción encauzada a excluir el dominio del bien ilegitimo adquirido de la protección que brinda el ordenamiento jurídico, sin restricciones configurativas límites temporales que impidan declarar la extinción del dominio de aquellos bienes que fueron adquiridos ilícitamente antes de la entrada en vigor de la ley, ni prestar la herramienta de la prescripción para legitimar qué, dado su origen, nunca fue ni será merecedor de reconocimiento jurídico.
Desde el punto de vista de la naturaleza de la acción:
La operación de la extinción del dominio, queda establecida en los artículos 4 y 5 del proyecto de ley que indica que se trata de una acción autónoma, distinta e independiente. La alineación que sugiere la norma es de una figura de naturaleza jurisdiccional, con carácter real y contenido patrimonial, lo que implica serios desafíos en el diseño de la misma para lograr la autonomía plena de esta acción. Atendiendo a esta situación, se han referido diversos condiciones que pueden derivar en objeciones:
a. Solicitud de autorización por parte del procurador
Al revisar el artículo 18, incluyendo los párrafos que lo componen del proyecto, establece que corresponde al Ministerio Público la titularidad exclusiva de la acción de extinción de dominio, condicionando la puesta en marcha de la misma y su ejercicio a un mandato especial, previo y expreso que debe ser provisto por el Procurador General de la República. A la luz del análisis particular propio; este punto no se corresponde con la naturaleza jurisdiccional de la acción, debido a que la decisión del Procurador iguala al ejercicio de funciones jurisdiccionales, en específico al no enfocar los recaudos especiales en la norma o el alcance de la referencia de autorización. Facilitando un margen de discrecionalidad extenso a la figura del Procurador, lo que puede convertirse en abuso
b. De la jurisdicción y competencia en materia de extinción de dominio
En el esquema de contenido, el artículo 16 y sucesivos se localiza la formación de tribunales especializados en la materia. No obstante, la organización funcional, así como operativa de esta jurisdicción exhibe problemas contundentes para multas en la aplicación.
Se ha verificado que en los artículos 16 y 17, se decide que los tribunales especializados de competencia territorial, tengan una razón de uno por departamento judicial, y se constituyen en categoría de corte de apelación, de otro modo, un órgano colegiado con no menos de cinco jueces. Esto significa un desequilibrio en gran desproporción al presupuesto y gestión del Poder Judicial, lo que presenta un escollo oscuro un nivel duplicado de jurisdicción.
c. En el aspecto de las garantías, así como los derechos de los sujetos procesales; de los afectados y de los terceros de buena fe
En el caso de ser sometido a un proceso de extinción de dominio resultan varios los escenarios en los cuales los bienes objeto, presenten enlace con haber obrado con buena fe exenta de culpa o tener derechos de acreencia sobre el patrimonio del que ha ejercido la titularidad de los bienes de que se trata.
Un aspecto a destacar, es que el proyecto de ley, presenta una escalada de suposiciones que se sitúan a la protección de los derechos legítimos de los afectados. No obstante, es juicioso realizar previsiones con mayor amplitud en lo relativo a las notificaciones procesales, previendo el compromiso de notificar, durante la fase inicial, y, por otro lado, evaluación de preservar el rol de un curador " ad lítem" en el curso del proceso que garantice la legalidad, así como el respeto de las garantías del afectado o tercero ausente.
Se explica, en lo relativo a la buena fe que estipula el proyecto, que esta presunción solo resguarda al que actúe con un mínimo de diligencia acerca de la situación jurídica del bien que va a adquirir, incluyendo, información acerca del presunto propietario o la destinación del bien que va a disponer mediante acto jurídico.
La aplicación del juicio abreviado de extinción de dominio
Por su parte, la incertidumbre exteriorizada, es que el proyecto instaure que el afectado pueda recibir el 10% de los bienes afectados por la extinción del dominio, en razón de un 5% al consentimiento del trámite abreviado y otro 5%, si contribuye con información efectiva que ayuden a individualizar e identificar a los dirigentes, desarticular organizaciones criminales y / o eliminar infraestructuras económicas. En tanto que la doctrina internacional recomienda un máximo de un 3% de los bienes objeto de la acción.
¿Podría ser aplicada esta ley a una persona que haya cumplido condena en el exterior y retorne a reclamar sus bienes?