“El día que lo iban a matar, Santiago Nasar se levantó a las 5.30 de la mañana para esperar el buque en que llegaba el obispo. Había soñado que atravesaba un bosque de higuerones donde caía una llovizna tierna, por un instante fue feliz en el sueño, pero al despertar se sintió por completo salpicado de cagada de pájaros. “Siempre soñaba con árboles”, me dijo Plácida Linero, su madre, evocando 27 años después los pormenores de aquel lunes ingrato.” Así comienza Gabriel García Márquez su novela Crónica de una muerte anunciada, prácticamente inicia por el final.
Lamentablemente, igual que el personaje de la famosa obra literaria citada, así terminó la propuesta de “Ley de Modernización Fiscal” presentada al país el ingrato lunes de 7 octubre por el ministro de Hacienda José Manuel Vicente. Dentro los objetivos del proyecto de Ley se señalan: Reducir el gasto tributario, establecer disposiciones con el propósito de robustecer la estabilidad económica nacional, mantener la sostenibilidad fiscal y reducir el déficit fiscal. El Fin último de los 83 artículos del proyecto, obtener recaudaciones adicionales por RD$122,486.6 millones, 1.5% del PIB.
Aunque parece que todo el mundo está de acuerdo en que el espacio fiscal para el gobierno es muy reducido la propuesta de modernización fiscal fue ampliamente rechazada por la sociedad, pero cual es la situación que tenemos, veamos; El déficit fiscal acumulado por los organismos e instituciones del Sector Público No Financiero (SPNF) en los 24 años y 7 meses transcurridos entre el año 2000 y julio del 2024, asciende a (-)1 billón 956 mil 217.2 millones de pesos, que equivalen a unos 43,192.8 millones de dólares. En el mismo periodo la deuda del SPNF pasó de US$3,243.5 millones a US$55,730.2 millones, un aumento de US$52,486.7 millones. El déficit fiscal acumulado representa el 82.3% del aumento en el saldo de la deuda.
Como puede comprobarse la brecha entre los ingresos y los gastos del gobierno en los últimos 24 años ha provocado un déficit fiscal cada vez mayor lo que ha conducido a un creciente proceso de endeudamiento del SPNF y, a un aumento de la presión del servicio de la deuda sobre el PGE. El pago de los intereses de la deuda representa una pesada carga fiscal que ya equivale a más de un cuarto de los ingresos públicos. En lo que va de este año hasta el 11 de octubre el gobierno ha pagado RD$205,199.6 millones de intereses, igual a 21.6% de los ingresos percibidos. Entre el 2000 y julio del 2024 hemos pagado unos US$36,219.0 millones por intereses de la deuda, solo en los 4 años transcurridos del primer gobierno de L.A. se pagaron US$15,699.1 millones por el mismo concepto. Esto no es sostenible en el tiempo.
La situación de déficit y fuerte presión del servicio de la deuda sobre el presupuesto se produce en un contexto caracterizado por un sistema tributario formal equivalente a un 23% del PIB complejo, con múltiples impuestos y tasas, pero que solo recauda un 13% debido a que tiene exenciones, evasiones y elusiones por el orden del 10% del PIB que representan más de RD$744,000 millones en pérdidas de recaudaciones. Junto a un conjunto de órganos, empresas e instituciones públicas como el sector eléctrico, las empresas públicas no financiera y el Banco Central que generan el 66.6% del déficit del gobierno y las que se han transferido unos RD$28,671.1 millones en los últimos 24 años.
| Subsidios y Transferencias Otorgadas por el Gobierno Central 2000-2024 | |||
| En millones de RD$ y % | |||
| Benefeciarios del Subsidio o Transferencia | Subsidio/Transf. 2000-2024 en RD$ | Subsidio/Transf. 2000-2024 en US$ | Impacto en el Déficit % |
| Subsidios Empresas Eléctricas | 653,775.5 | 14,654.3 | -33.4% |
| Transferencias al BCRD | 375,611.5 | 8,042.8 | -19.2% |
| Subvenciones a Empresas Privadas | 143,839.0 | 3,068.4 | -7.4% |
| Subsidios Empresas Públicas No Eléctricas | 129,196.2 | 2,905.6 | -6.6% |
| Total | 1,302,422.2 | 28,671.1 | -66.6% |
| Fuente: Elaboración propia con informaciones Estado de Operaciones G.C Presupuestario BCRD. | |||
La pregunta que todo deben estarse haciendo es: ¿entonces si aceptamos que hay problemas con el espacio fiscal del gobierno por qué un rechazo tan generalizado a la propuesta de reforma presentada por el gobierno? Desde mi punto de vista hay múltiples aspectos que pueden explicar la oposición y el retiro de la propuesta. En primer lugar el discurso fiscal y la política fiscal del gobierno después de la pandemia continuó apostando a una expansión del gasto cuando todo indicaba que había que moderar el ritmo para minimizar los riesgos fiscales y del endeudamiento; en segundo lugar la forma como fue planteada la reforma sugiere que el equipo responsable de su estructuración apostó a una acción de shock ignorando las enseñanzas que muestran que un ritmo de ajuste fiscal gradual y sostenido en el tiempo, atenúa los riesgos fiscales y políticos, así como el impacto negativo sobre la actividad económica y la equidad; en tercer lugar una reforma acelerada implica ampliación excesiva de bases, tasas impositivas y reducciones de gastos, incompatibles con la estabilidad social y política. En cuarto lugar todo parece indicar que el gobierno debe hacer más esfuerzo para mostrar coherencia y una mejor gestión o gobernanza fiscal, reforzando la administración financiera publica lo que aumentaría su credibilidad, debe reducir la “Entropía fiscal”.
Las necesidades de recursos del gobierno en el corto plazo (a partir de 2025) son equivalentes al 50% del déficit estructural de 3% del PIB = (1.5%). En el mediano y largo plazo el gobierno requeriría una cifra de 5% del PIB para cumplir sin riesgos de insostenibilidad sus obligaciones esenciales, de inversión y financieras. Aunque generalmente desde la óptica técnica se aconseja la realización de reformas fiscales en forma de shock tipo el FMI de los 80s y 90s, me parece que eso solo tiene validez en situaciones de crisis graves.
En el país se tiene una cultura de no pago, incumplimiento de las normas y las leyes a todos los niveles que no solo requiere cambios en el ámbito tributario, sino en la cultura política y la forma de ver el Estado y sus gobiernos.
Una reforma fiscal supone una diversidad de temas, aspectos y problemas que abarcan desde los aspectos legales y normativos hasta cuestiones administrativas y funcionales que ameritan ser abordados desde una óptica gradual. La gradualidad de la reforma fiscal supone la definición de las diferentes etapas o fases de esta y su programación y un cronograma de ejecución definido. Hay una parte administrativa y funcional de la reforma fiscal tanto a nivel tributario como del gasto que pueden ser implementadas sin cambios en el marco legal que pueden ser implementadas por el gobierno. Existe otra vertiente de la reforma fiscal que tiene que ver con cambios del marco legal del sistema tributarios y de la gestión del presupuesto que ameritan discusiones y debates más amplios y conflictivos, que deberán ser abordados con mayor tiempo.
Una visión estratégica de la reforma fiscal significa que los cambios que se procuren hoy deben identificar las tendencias y perspectivas en el mediano y largo plazo de manera que permitan aprovechar las oportunidades, enfrentar las amenazas, anticipándose a los riesgos y futuros eventos que pueden impactarnos. Un enfoque estratégico de la reforma fiscal quiere decir, que los cambios que se implementen no solo deben centrarse en resolver las dificultades que limitan el espacio fiscal ahora, sino que garanticen la estabilidad, el crecimiento, la cohesión social y la sostenibilidad en el mediano y largo plazos.