En la actualidad se lleva a cabo una importantísima discusión sobre el proyecto de ley sobre la extinción de dominio donde distintos actores han levantado su voz al respecto y, de hecho, varias versiones del proyecto han circulado antes y después de estar en el Senado. Lamentablemente, muchas han sido las críticas al proyecto que, de no ser atendidas, frustrarían la finalidad del mecanismo de la extinción de dominio y aquí quiero referirme a algunas en concreto.
En esencia, la extinción de dominio es un remedio por mediante el cual la relación o derecho patrimonial que se tiene sobre bienes queda disuelta a favor del Estado, dado que los mismos tuvieron su origen o fueron usados para fines y actividades ilícitas, sea que el propietario tenía conocimiento o debía tener conocimiento de estas. En general, existe un interés estatal de no tener que esperar los procesos o procedimientos ordinarios para tener una sentencia definitiva y así proceder contra los bienes, lo cual tiene cierto sentido en procesos contra el crimen organizado.
Como toda ley debe ser justa y útil para el porvenir y no ser violatoria a la Constitución (Art. 40.15; Art. 74.2), la pregunta es si el proyecto de ley de extinción de dominio en RD está libre de críticas constitucionales. Ahora, como se observa, la extinción de dominio afecta el contenido mismo del derecho de propiedad, es decir, disuelve toda relación que una persona tenga con sus bienes y, de comprobarse que procede la extinción, pues, queda fuera de la protección constitucional de la propiedad.
Por una parte, el inicio del proceso de extinción basta con una simple denuncia y nada más, lo que inmediatamente hace que se active el aparato del Ministerio Público contra la persona porque sus bienes fueron utilizados para actividades ilícitas o provienen de allí. Como a final de cuentas no trata de probar más allá de toda duda razonable la licitud, el nivel de esfuerzo del Ministerio Público en proceder a la disolución del derecho de propiedad es bajo e incompatible – quizás – con el estricto estándar cuando se trata de afectar derechos fundamentales (Cfr. TC/0107/13). En otras palabras, al aplicar el nivel probatorio que tiene como consecuencia suprimir el derecho de propiedad, llegará un momento donde tendrá que probar su buena fe la persona propietaria o titular del bien.
Por otra parte, como el Ministerio Público es el principal actor que busca la disolución de la relación de propiedad, la autonomía de la extinción de dominio presenta preocupaciones. Por un lado, si se procura que la autonomía de la extinción de dominio, entonces, es mejor que sea relativa, en los casos que exista un proceso penal que sin duda influye, ya que en ambos casos parten de un ilícito y tendrían consecuencias con cierta similitud, demostrando esto la dificultad de su “autonomía”. Por otro lado, los casos bajo los cuales procede la extinción coinciden o son análogos con ilícitos penales existentes en otras leyes, por lo que, si realmente la acción de extinción es autónoma de procesos penales, y se comprueba el ilícito, entonces, se estaría cuestionando por medio de la supresión de la propiedad la presunción de inocencia o la ocurrencia de un hecho penalmente castigado a cargo del titular o del propietario para poder extinguir su derecho.
Asumamos que existen sospechas de que una persona incurrió en concusión (solicitud de suma de dinero no establecida por ley), lo cual no es posible probarlo más allá de toda duda razonable, pero, tampoco es del todo claro de dónde provino su rentas o bienes del sospechoso. En ese tenor, el proyecto de ley propone la extinción de dominio como un sustituto o relevo del fracaso de alguna investigación penal o la imposibilidad esta, procediendo así contra los bienes vinculados al ilícito que no pudo ser juzgado. En otras palabras, es eludir la estructura, régimen y procedimiento del proceso penal que juzgará el ilícito, y por ende sus consecuencias, por un procedimiento relativamente expedito donde el nivel probatorio es mínimo para la extinción del derecho de propiedad.
Lo anterior es importante, dado que el proyecto de ley indica que el derecho de propiedad es válido siempre que no pueda comprobarse cómo se adquirió o el derecho de propiedad sea ejercido de manera regular conforme a derecho. En otras palabras, el uso irregular de mi derecho de propiedad puede abrir la puerta de la extinción de dominio; o si no tengo forma de probar por qué es mío, a pesar de existir documentos al efecto. Nuevamente, esto parece poner en dudas la presunción de buena fe que impone la ley dado que la buena fe alude a que es quién alegue la mala fe quien debe demostrar el uso irregular o que no es imposible adquirirlo de manera legítima.
Esto nos lleva a otro punto del mismo artículo 3 del proyecto del 21 de febrero de 2022, el mismo parece no lograr una coherencia racional para mantener a las personas en atención de qué conducta se espera de ellas al momento que la ley entre vigor o qué consecuencias tendrá. Nótese que no es lo mismo la imposibilidad de haberlo adquirido legítimamente a que no puedo probar la adquisición legítima, la única similitud es una conducta de una persona. Esto se agrava más por el hecho de que el proceso de extinción de dominio se presenta como una acción objetiva, pero, que sus valoraciones dependerán de apreciaciones subjetivas sobre el rol del propietario o titular con sus bienes.
Además, no menos importante, por lo menos el proyecto del 21 de febrero de 2022, prevé que la extinción del dominio aplica a los hechos ocurridos antes de la vigencia de la ley (Art. 4.2 Proyecto LED). El Tribunal Constitucional indica que la retroactividad es la excepción y procede cuando: el régimen anterior garantice un derecho adquirido o situación favorable; continuación de un régimen legal ya derogado; cuando el régimen anterior garantice mejores condiciones que la actual (TC/0024/12).
En otras palabras, el origen del hecho ilícito y de la causa de procedencia de los bienes ocurren con anterioridad a la ley, la ley nueva no puede aplicar porque sería revocar o afectar el estatuto favorable del pasado generado por el sistema jurídico, sobre todo cuando la favorabilidad rige ante conflictos entre intereses constitucionales (Const. Art. 74.4). No funciona el argumento de que no hay hechos o situaciones de derechos adquiridos porque hablamos de hechos ilícitos: la idea de la irretroactividad y de la seguridad jurídica no solo es que los hechos del pasado son del pasado como regla general, sino que tengo la previsión que estos hechos no serán objeto de una regulación para la cual yo no estaba preparado ni tenía la forma de saber que podría tener una consecuencia tan grave como la extinción del derecho de propiedad.
En un momento donde el lawfare o la guerra jurídica adquiere – lamentablemente – mayor protagonismo, estos defectos del proyecto de ley de extinción se prestarían para ello. Por ejemplo, en el caso de no denunciar penalmente, esta podría valerse del Ministerio Público para que investigue los bienes de otra persona que vienen de un hecho ilícito; o que bien el Ministerio Público en su investigación no puede efectivamente reunir las pruebas de lugar, pero, perfectamente iniciaría de oficio la extinción del dominio sobre los bienes; o ante un adversario para obstaculizarlo financiera, social o políticamente, la mera denuncia pondría un estigma y demás requerimiento de publicación que el proyecto indica. Aunque la ley aluda a que se presume la buena fe parece estructurar un esquema en que el propietario tiene que demostrar la buena fe que se presume.
Tal como está concebida, parecería, entonces, que es una herramienta para guerras jurídicas o de consecuencias imprevisibles como para que las personas puedan adecuar su conducta y tomar las previsiones de lugar. Bastaría una mera denuncia para iniciar un proceso de extinción de dominio. El hecho no tiene que ser necesariamente demostrado o juzgado, más allá de toda duda razonable, sobre la ilicitud del hecho. Basta que sea alegado y que se pueda inferir de los hechos con una regla más flexible que en el ámbito penal para la disolución del vínculo del derecho de propiedad entre el sujeto de derecho (persona) y el objeto de derecho (bienes).
En otra entrega se examinarán otros aspectos.