El presidente Luis Abinader logró zanjar la discusión pública respecto de la pertinencia del uso de la figura del fideicomiso, incorporada bajo la Ley 189-11 para el Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso en República Dominicana, para la Central Termoeléctrica de Punta Catalina (CTPC) durante una alocución el pasado domingo en la noche.
Esta figura contractual permite gestionar un patrimonio separado mediante la transferencia de los derechos de propiedad del fideicomitente a una entidad fiduciaria, encargada de recibir y administrar los bienes asignados en beneficio del fideicomisario.
Abinader fue enfático al establecer que: "El Estado dominicano, entiéndase el pueblo, es y seguirá siendo el único propietario de todos los bienes y derechos aportados por el gobierno para la creación del fideicomiso Punta Catalina que habrá de manejarse de forma transparente y eficiente".
Una de las razones para la utilización de los fideicomisos es que la transferencia de los derechos de propiedad a la entidad fiduciaria aporta mayor transparencia, separación de cuentas y una adecuada gestión financiera.
Además, están bajo el control y la supervisión de diversos organismos reguladores como: la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), la Superintendencia del Mercado de Valores (SV) y la Superintendencia de Bancos (SB).
Al cierre del 2019, el Banco Central[1] reconocía a dieciocho entidades autorizadas en el país para la administración de este tipo de figuras, las cuales habían gestionado 843 fideicomisos constituidos por fideicomitentes y fideicomisarios tanto públicos como privados.
Para agosto de 2021, se habían constituido 17 fideicomisos públicos, que administraban más de 38 mil millones de pesos[2]. Algunos fideicomisos públicos aprobados y en ejecución son: RD-Vial y Fideicomiso Ciudad Juan Bosch. También se han aprobado otros, de más reciente incorporación, como el Fideicomiso ParqueaT-RD, Fideicomiso para la Gestión Integral de Residuos Sólidos, Pro-Pedernales y el de la CTPC aún pendiente.
En principio, los fideicomisos públicos no tienen fines de lucro y deben perseguir el bienestar social, ya que tienen al Estado o a una entidad de derecho público como fideicomitente.
El artículo 4 del Reglamento 95-12, lo define como “aquel fideicomiso constituido por el Estado o cualquier entidad de Derecho Público con respecto a bienes o derechos que formen parte de su patrimonio con el objetivo de gestionar, implementar o ejecutar obras o proyectos de interés colectivo”.
Con el objetivo de mejorar la regulación en materia de fideicomisos públicos, Abinader anunció que someterá al Congreso el próximo 27 de febrero un proyecto de Ley sobre el particular que el gobierno ha estado trabajando durante los últimos meses.
Además, solicitó al Senado de la República posponer el conocimiento del proyecto de fideicomiso de la CTPC hasta que el Consejo Económico y Social (CES) reciba las opiniones de todos los sectores que quieran aportar para buscar el mecanismo más apropiado y transparente en el manejo y preservación de las termoeléctricas.
La razón principal por la cual los gobiernos recurren a la figura del fideicomiso es su flexibilidad en términos fiscales, ya que permite financiar grandes obras de infraestructura sin que los recursos financieros requeridos sean considerados como deuda pública durante el periodo de vigencia del contrato.
Los gobiernos, especialmente aquellos con baja presión tributaria, enfrentan fuertes restricciones presupuestarias teniendo que cubrir crecientes gastos corrientes (pago de deuda, bienes y servicios, así como sueldos de la administración pública), mientras se van reduciendo los gastos de capital (inversión en infraestructura).
Los fideicomisos permiten cumplir con las demandas ciudadanas en materia de inversión pública sin que los gobiernos tengan necesariamente que recurrir a un aumento en el endeudamiento.
En la actualidad, hay una cantidad importante de proyectos de infraestructura manejados bajo la modalidad de fideicomisos públicos en países de la región tales como: Ecuador, México, Colombia, Panamá, Guatemala, Perú y Honduras, entre otros.
Dado lo anterior, habría que preguntarse ¿Cuál es la razón de tantas opiniones encontradas por parte de distinguidos juristas, ingenieros, economistas y periodistas sobre la pertinencia de realizar un fideicomiso con la CTPC? La respuesta no es sencilla.
Desde el inicio del proyecto, la CTPC ha estado sometida a cuestionamientos desde el ámbito legal, técnico y político. Respecto de lo legal, la admisión de pagos de sobornos por parte de la empresa adjudicataria del contrato de construcción convirtió a esta obra en una suerte de enemigo público resultado de la corrupción administrativa.
En el ámbito técnico, el cambio en la administración de la planta puso de manifiesto ciertos niveles de incapacidad para gestionar este activo de alta complejidad. La falta de planificación en materia de suministro de carbón tuvo que ser solucionada mediante la intervención del presidente Abinader quien contactó a su homólogo colombiano para que lo apoyara vía suplidores de ese país.
En lo político, existe la preocupación que la CTPC pudiera correr la misma suerte que otras plantas de generación eléctrica bajo la Ley 141-97 de Reforma de la Empresa Pública durante el proceso de reforma y capitalización del sector eléctrico.
Las restricciones jurídicas, técnicas y políticas condujeron al gobierno a buscar una solución que fuera sostenible en el tiempo con los instrumentos legales disponibles. El fideicomiso es la solución elegida por las actuales autoridades para resolver el problema de la CTPC.
Como toda elección en materia de políticas públicas tiene costos y beneficios que entiendo fueron ponderados a la hora de tomar la decisión.
En distintos escenarios, el presidente Abinader ha expresado su posición de que la CTPC se mantenga en manos del Estado. En el fideicomiso en cuestión, tanto el fideicomitente como el fideicomisario son instituciones pertenecientes al sector público. La fiduciaria establecida en el contrato es una empresa de patrimonio estatal que compite con otras entidades privadas en un mercado regulado.
La designación-vía decreto-de un comité técnico que tendrá la responsabilidad de aprobar, autorizar y controlar las actividades técnicas, administrativas, legales y operativas de la CTPC buscaría garantizar un mayor control en la gestión de las termoeléctricas.
Esta decisión trata de subsanar una legítima preocupación respecto de la capacidad técnica para mantener la estabilidad en el despacho de la CTPC al mercado eléctrico nacional. Los ingresos del fideicomiso dependerán esencialmente de la capacidad generadora de flujo de efectivo proveniente de las ventas de la planta y podrán servir de base para cualquier emisión futura de deuda o aumento de patrimonio.
Sin embargo, la decisión de emitir deuda o vender acciones para aumentar el patrimonio fideicomitido tendrá que contar con la autorización del Congreso Nacional a través de la modificación del contrato de fideicomiso en el futuro.
Los ingresos del fideicomiso, descontando los gastos administrativos y financieros, entrarán al erario-vía la Tesorería Nacional-por medio del superior jerárquico de esta institución y fideicomisario establecido en el contrato que es el Ministerio de Hacienda.
Cabe recordar que la Tesorería Nacional junto con la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) y la Dirección General de Aduanas (DGA) constituyen las fuentes internas que nutren los ingresos presupuestarios.
Las variaciones en los ingresos del fideicomiso también podrán ser verificadas, de forma indirecta, por medio del Estado de Recaudación e Inversión de Rentas (ERIR)[3] que es el documento que debe presentar anualmente el ministro de Hacienda al Congreso Nacional y la Cámara de Cuentas. Este es la base de la rendición de cuentas del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional cada año.
Finalmente, la reciente alocución presidencial reposiciona el tema del fideicomiso de la CTPC con nuevos elementos generando expectativas positivas en materia de mejora institucional. Si la discusión previa al discurso sirvió para la reflexión, mejor comprensión del tema y un nuevo abordaje multidimensional, entonces valió la pena.
Mientras tanto, habrá que esperar el proyecto de Ley que busca fortalecer la regulación en materia de fideicomisos públicos para ver cómo se pueden mejorar los elementos de control, así como los requerimientos de transparencia vigentes.
Adicionalmente, el CES estará recibiendo propuestas de diversos sectores que quieran buscar mecanismos apropiados y transparentes que garanticen la sostenibilidad técnica y financiera de la CTPC.
[1] Según el Informe de Estabilidad Financiera de 2020 del Banco Central.
[2] Dato ofrecido por el presidente ejecutivo de la Asociación de Fiduciarias Dominicanas, Christian Molina. https://listindiario.com/la-republica/2022/01/22/705920/el-fideicomiso-publico-y-punta-catalina
[3] Este documento está formado de dos partes principales conocidas como cuentas presupuestarias y cuentas propietarias. Es decir, su contenido recoge la evaluación de la ejecución presupuestaria y los estados financieros patrimoniales.