El artículo 55, numeral 8) de la Constitución, establece que: “Todas las personas tienen derecho desde su nacimiento a ser inscritas gratuitamente en el registro civil o en el libro de extranjería y a obtener los documentos públicos que comprueben su identidad, de conformidad con la ley.”
La satisfacción del derecho consignado en la disposición citada es, indudablemente, una condición para que toda persona pueda disfrutar de los derechos a su identidad y al desarrollo de su personalidad. Ante violaciones a estos, corresponde a los tribunales de la República Dominicana garantizar su protección, con especial énfasis al Tribunal Constitucional, al cual el artículo 184 de la Constitución le atribuye la función de garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales. Resulta, sin embargo, que este propio órgano jurisdiccional se ha convertido en un obstáculo a la satisfacción de estos derechos.
El 8 de octubre de 2024 el Tribunal Constitucional dictó la sentencia TC/0490/24. En ella decidió un recurso de revisión de sentencia de amparo interpuesto por varias personas el 26 de diciembre de 2012, es decir, casi 12 años antes. Los recurrentes habían interpuesto una acción de amparo ante la negativa de la Junta Central Electoral y de las Oficialías del Estado Civil de Sabana Grande de Boyá y Yamasá de expedirles actas de nacimiento certificadas para la obtención de sus cédulas de identidad y electoral. La Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Judicial de Monte Plata rechazó la acción, razón por la cual acudieron ante el Tribunal Constitucional.
En síntesis, la decisión del Tribunal Constitucional consistió en lo siguiente: Revocó la sentencia impugnada y se avocó directamente a conocer la acción de amparo original, declarando esta inadmisible por existencia de otra vía judicial efectiva para su conocimiento, específicamente una demanda en validez de acta de nacimiento ante el juzgado de primera instancia competente, en atribuciones civiles. Para ello se fundamentó en el precedente establecido en la sentencia TC/0101/22.
En efecto, en el precedente citado anteriormente, el Tribunal Constitucional consideró que una demanda en validez de acta de nacimiento ante la jurisdicción civil es la vía idónea para conocer de reclamos judiciales relativos a la negativa de la entrega de documentos de identidad por alegadas irregularidades en el registro civil de las personas. Con la sentencia TC/0101/22 este órgano jurisdiccional cambió el precedente establecido en varias decisiones, según el cual la acción de amparo constituía una vía idónea en la situación fáctica citada.
La motivación para la adopción de este nuevo criterio en la sentencia TC/0101/22 y que resultó replicado en la sentencia TC/0490/24 fue en parte la siguiente. Cito:
“En casos como el de la especie, en los cuales se producen actuaciones administrativas de investigación sobre irregularidades en el registro civil de las personas, se denota la necesidad de un estudio detenido y recabado de los hechos de la causa. Esto se debe a que la entidad jurisdiccional que conozca de los reclamos contra la negativa en la entrega de documentos de identidad se ve en la necesidad de ponderar en detalle los argumentos y documentos que se producen tanto en el curso del proceso administrativo en la Junta Central Electoral como en el proceso jurisdiccional propiamente dicho.
Por demás, la puesta en duda del registro civil de alguna persona implica el análisis de cuestiones de hecho y de derecho que ameritan una revisión minuciosa de la normativa y de su aplicación al caso concreto, lo cual conlleva, en ocasiones, tener que retrotraerse a situaciones que ocurrieron hace una importante cantidad de años. De ahí que exista la necesidad de entender de manera precisa la causa de la denegación en la entrega del documento de identidad y, posteriormente, se podrá estar en condiciones de precisar si esta es o no una actuación acorde con nuestro ordenamiento jurídico.”
Y agrega el Tribunal Constitucional lo siguiente:
“Estas situaciones demuestran la idoneidad de una demanda en validez del acta de nacimiento, es decir, de una acción judicial que siga un procedimiento ordinario ante el juzgado de primera instancia competente, en atribuciones civiles, que procure la declaratoria de validez del certificado de la declaración de nacimiento de la persona interesada. Esta es la vía idónea para conocer de los reclamos judiciales relativos a la negativa de la entrega de documentos de identidad por alegadas irregularidades en el registro civil de las personas, pues es precisamente a partir de la solución que se pueda dar sobre esas alegadas irregularidades que se puede determinar si la negativa de la entrega de los referidos documentos se encuentra o no acorde a nuestro ordenamiento jurídico.
Lo anterior se debe a que estas casuísticas ameritan un estudio detallado y preciso que debe ser satisfecho por medio de un proceso ordinario en el cual la sumariedad del amparo no limite el tiempo que requieren las actuaciones y decisiones judiciales. De ahí que estas personas, cuyos documentos de identidad no resultan expedidos, requieren de un proceso en el cual pueda analizarse de manera minuciosa y sin premuras indebidas, sobre sus casos.”
De manera más simple el razonamiento puede resumirse así: 1) La negativa de expedición de documentos por existencia supuesta de irregularidades en el registro civil implica un análisis de hecho y de derecho que requiere de un estudio detenido; 2) El requerimiento anterior es incompatible con la sumariedad de la acción de amparo como procedimiento constitucional; 3) La vía más idónea en estos casos es agotar un procedimiento ordinario mediante la interposición de una demanda en validez ante la jurisdicción civil.
Las consecuencias prácticas de este criterio saltan a la vista. Ante una situación en la que la Junta Central Electoral se niegue a entregar documentos inscritos en registro civil de una persona bajo la justificación de existencia de irregularidades, será la persona la que deberá acudir ante un tribunal para demostrar la validez de sus documentos y no la Junta Central Electoral la que demuestre ante dicho tribunal la nulidad de estos. Se trata de un giro completamente reaccionario que ni siquiera la muy cuestionada sentencia TC/0168/13 se atrevió a dar, pues en esta se dispuso que la Junta Central Electoral entregara el acta de nacimiento a Juliana Deguis, quedando bajo la responsabilidad del órgano competente de administrar el registro civil demostrar la nulidad de dicha acta ante el tribunal competente.
Lo anterior supone dinamitar principios básicos del derecho, como los de confianza legítima y la presunción de validez de los actos administrativos. Veamos.
El artículo 8 de la Ley No. 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la administración y de procedimiento administrativo, define al acto administrativo como: “toda declaración unilateral de voluntad, juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una Administración Pública, o por cualquier otro órgano u ente público que produce efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.” Por su parte, el artículo 40 de la Ley No. 4-23 de los Actos del Estado Civil, considera como “acto del Estado Civil todo hecho con efecto jurídico que influye directamente en el Estado Civil de la persona, siempre que el mismo sea instrumentado o transcrito por ante la Oficialía del Estado Civil correspondiente.” Finalmente, el artículo 41 de la ley que acabo de citar establece que “el acta del Estado Civil es el documento instrumentado por un funcionario autorizado del Registro del Estado Civil, que prueba la ocurrencia de un acto del estado civil, el cual constituye un registro permanente y oficial de un acontecimiento en particular relacionado con el estado civil inherente a las personas.”
No cabe duda de que, al tenor de lo expuesto, las actas del Estado Civil de las personas constituyen actos administrativos. Se trata una declaración unilateral realizada por el Oficial del Estado Civil en ejercicio de una función administrativa, consistente en el establecimiento del conocimiento de un hecho con efecto jurídico que influye en el Estado Civil de la persona: su nacimiento, su defunción, etc.
En dicho sentido, la Ley No. 107-13 consigna en su artículo 3, numeral 15), el principio de confianza legítima, en los términos siguientes: “la actuación administrativa será respetuosa con las expectativas que razonablemente haya generado la propia Administración en el pasado.” El principio es replicado en el artículo 4, numeral 7) de la propia Ley No. 4-23.
El Tribunal Constitucional ha establecido en su sentencia TC/0249/22 que la confianza legítima “es una derivación de otros principios generales derecho, como la buena fe y la seguridad jurídica.” El objetivo del principio de confianza legítima es evitar que la Administración Pública varíe arbitrariamente situaciones que han generado expectativas razonables al administrado. Lo contrario atentaría contra la función más básica del derecho: orientar y regular las conductas de las personas.
Si la Administración Pública otorga a una persona el permiso para desarrollar una determinada actividad, como por ejemplo podría ser una construcción, pues evidentemente dicho permiso genera en la persona la expectativa razonable de efectivamente realizar la construcción. Asimismo, cuando las Oficialías del Estado Civil instrumentan actas del Estado Civil, generan expectativas razonables a favor de sus titulares, la más básica de ellas realizar todas las actuaciones necesarias que derivan de los hechos registrados. Por tanto, negar los efectos de esta actuación administrativa mediante la negativa a entregar documentos registrados, sea cual fuese la razón, viola la confianza legítima generada a la persona.
Con una vinculación estrecha al principio de confianza legítima se encuentra la presunción de validez de los actos administrativos. Según el artículo 10 de la Ley No. 107-13: “Todo acto administrativo se considera válido en tanto su invalidez no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional de conformidad a esta ley.” Por tanto, hasta tanto no sea declarada la invalidez de un acto administrativo este se presume como válido y surtiendo efectos jurídicos (a menos que haya sido suspendido judicialmente de manera cautelar). En el caso analizado ello implica que mientras el acta del Estado Civil no haya sido declarado inválida, la Junta Central Electoral no puede negar su validez y efectos ni, por tanto, negarse a expedir copia de esta, sea cual sea su motivación. Esto a pesar de que con el artículo 67 de la Ley No. 4-23 se haya pretendido otorgar una inconstitucional potestad administrativa de suspensión de expedición de actas del Estado Civil.
En la sentencia TC/0249/22 que ya he citado el Tribunal Constitucional considera que: “La presunción iuris tantum de legalidad y la presunción de confianza legítima de que se encuentran investidos los actos de la administración (…) es aplicable en todos los casos en que la obligación de probar los hechos, recae sobre la parte que no está de acuerdo con lo consignado en el acto administrativo, el cual es sostenido como cierto hasta tanto la parte que lo enfrenta no logre demostrar lo contrario.” De ello que, volviendo al caso analizado, si la Junta Central Electoral no está de acuerdo con lo consignado en un acto administrativo, por ejemplo, un acta del Estado Civil, es a dicho órgano administrativo que le corresponde probar los hechos de la invalidez ante un tribunal, pues mientras ello no ocurra el acto es sostenido como cierto.
Lo anterior había quedado claramente plasmado en sentencias como la TC/0880/18, en la cual el Tribunal Constitucional reconoció la presunción de legitimidad de los actos del Estado Civil. Al respecto sostuvo lo siguiente:
“En el caso de que la Junta Central Electoral en el ejercicio de sus facultades legales, inicie una investigación bajo la presunción de la existencia de alguna irregularidad en un acta del Estado Civil de un ciudadano lo que procede es que ejerza la acción en nulidad de documentos ante el tribunal civil correspondiente y no de manera administrativa, ordenar la cancelación de un documento de identidad el cual es portado por el ciudadano y está provisto de una presunción de legitimidad que solo puede ser anulada por una sentencia judicial con la autoridad de la cosa irrevocablemente juzgada.
En tanto no intervenga una sentencia en el sentido de anular un documento de identidad, la Junta debe entregar el documento de identificación requerido sin ninguna anotación que lesione el principio de legitimidad de los documentos emitidos por un funcionario del Estado que en esta calidad está investido de confianza legítima.”
En las sentencias TC/0101/22 y TC/0490/24, sin embargo, el Tribunal Constitucional omite olímpicamente referirse al principio de confianza legítima y la presunción de validez de los actos administrativos, y en lo que parecería ser una simple opción técnica respecto de qué procedimiento resulta idóneo frente a un determinado reclamo, prácticamente instaura una presunción de nulidad de las actas del Estado Civil ante situaciones en las que Junta Central Electoral alegue una presunta existencia de irregularidades. Por ello, obliga a la persona afectada a agotar un procedimiento judicial que no se establece ni en la antigua Ley No. 659-44 ni en la actual Ley No. 4-23, de demanda en validez de acta del Estado Civil, con el objetivo redundante de que el tribunal declare la validez de un acto cuya validez se presume. Sencillamente increíble.
La realidad es que, contario a lo expuesto en las sentencias TC/0101/22 y TC/0490/24, la acción de amparo sí constituye la vía más efectiva e idónea para la tutela de derechos fundamentales ante la negativa de la Junta Central Electoral a entregar documentación del registro civil, aun dicha negativa se motive en la supuesta existencia de irregularidades. Y es que, en primer lugar, ningún otro procedimiento garantiza de manera célere asegurar la protección de los derechos en juego, frente a la urgencia de tutela de una persona que puede tener su vida prácticamente detenida por no acceder a un documento de identidad. Y, en segundo lugar, no es cierto que la situación fáctica en este tipo de casos sea de una complejidad tal que su conocimiento resulte incompatible con la acción de amparo. La violación a los derechos fundamentales quedaría demostrada de manera sencilla con la simple negativa de entrega de documentación. La complejidad, en cambio, ha sido creada por el propio Tribunal Constitucional al desvirtuar la presunción de validez y legitimidad de las actas del Estado Civil y en cambio introducir una presunción de nulidad en su contra.
Nota
Respecto de cuál sería el procedimiento correspondiente para procurar la nulidad no me referiré en este artículo. Y es que el criterio tradicional de que dicho procedimiento debe ser el de una demanda en nulidad ante la jurisdicción civil puede ser confrontado con el argumento de que, tratándose las actas del Estado Civil de actos administrativos favorables, su nulidad debería estar sujeta al agotamiento del procedimiento de declaratoria de lesividad previsto en la Ley No. 107-13 y posterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa.