En la historia de las potestades sancionadoras en derecho público dominicano -de algún día compendiarse-, la concerniente al Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM) en materia de comercialización de combustibles puede ser identificada desde siempre como un blanco en constante movimiento, esquivo incluso a la puntería del más implacable jusfrancotirador; construida como castillo medieval -pero entre la segunda mitad del siglo XX y lo que va del XXI- a partir del ejercicio rebelde de una función reguladora sectorial que encuentra su principal motivación en la necesidad de enfrentar la caótica realidad social de un mercado invadido impune y progresivamente por no pocos agentes cimarrones y truchos, un deber institucional traumatizado por una legislación-base deficitaria a cualquier fin y la falta de voluntad política, obstáculo solo en apariencia superado por allantes legislativos y abusándose del atraso espacial de una comunidad jurídica de aprendices de brujos decimonónicos, casi siempre de espaldas a la constitucionalización del Derecho -fenómeno a su vez huérfano de doctrina nacional vivificante y orientadora-. Se trata de una potestad que termina de realizarse, o bien constituirse, a partir de la benevolencia jurisprudencial (Cfr. TC/0027/12; TC/0094/12; TC/0049/13 y TC/0010/15), y más recientemente hecha un monstruo por la hipertrofia normativa de un legislador de tiempo en tiempo solo obediente a las directrices políticas/partidarias del momento, que aunque muchas veces cargadas de buenas intenciones, -especialmente para el MICM- también de indefectible trayectoria a no pocas imposibilidades jurídicas, parte de su actualidad.
Desde la creación de ese ministerio y hasta el año 2017, el fundamento legal de su función reguladora, y dentro de esta, forzosamente de su potestad sancionadora, descansó en las pobres disposiciones de su antigua Ley orgánica -no estrictamente ley, pues un “decreto-ley” hecho ley- No. 290-66, de fecha 30 de junio 1966, que se limitaba a establecerle en su artículo 2 como atribución en materia de energía: dar normas, coordinar y supervisar a los organismos descentralizados y autónomos del sector energía (Art. 2.E.e) y controlar la aplicación de las leyes y normas sobre energía [sector dentro del cual “combustibles” se considera un subsector], luego que para el ámbito del comercio interno estableciese entre otras atribuciones, dictar y vigilar el cumplimiento de normas que garanticen la libre competencia y los niveles de precios (Art. 2.B.g), determinar y controlar los sistemas de comercialización de bienes (Art. 2.B.i) y controlar la aplicación de las leyes y normas sobre comercio interno (Art. 2.B.j).
Luego de su ley constitutiva y otras pocas que vinieron a sumarse como resultado de un trabajo de carpintería legislativa que se extendería por décadas, conformando las principales herramientas prácticas del órgano supervisor y regulador de la cadena de comercialización de combustibles en el país -entonces Secretaría de Estado de Industria y Comercio- (Vgr. Ley No. 317-72, d/f 26 de abril 1972, sobre régimen de distancias permitidas en la instalación de estaciones de servicios; Ley No. 407-72, d/f 15 de octubre 1972, que establece reglas para la relación mayoristas-detallistas en el comercio de gasolina y lubricantes; y, Ley No. 520-73, d/f 25 de mayo 1973, sobre regulación y apertura del mercado nacional de gas licuado de petróleo), sus referidas atribuciones legales originales, descuidadas en más de un cuarto de siglo, terminan por ser “atendidas” con la Ley No. 112-00 d/f 29 de noviembre 2000 (varias veces modificada para nada en cuanto a potestades a cargo de este órgano).
Aunque la ley 112-00 resultó de contenido estrictamente fiscal y tributario, se aprovechó -como es de costumbre hacer en nuestros gobiernos cuando se juega a legislar a ciegas y con prisa- para introducir una disposición de colaboración reglamentaria (Art. 10) que haría de esta la pretendida cobertura legal del que luego sería su “reglamento de aplicación”: el Decreto No. 307-01, d/f 2 de marzo 2001 (también varias veces modificado para que todo siga igual); norma que veinte años después -y no obstante su ostensible inconstitucionalidad por extenderse a ámbitos reservados exclusivamente al legislador conforme a los límites constitucionales; Cfr. Art. 74.2 CRD y TC/0032/12; TC/0001/14- sigue constituyendo la principal fuente normativa del mercado de hidrocarburos dominicano. [Regulatoriamente hablando, aquí pasó la trama inversa a la del famoso chiste: partiendo de la ondulación del gusano en movimiento -L.112-00- y su posible similitud con el rabito del mayor mamífero terrestre, se aprovechó desarrollar una tesis doctoral sobre el elefante blanco -Dec.307-01- en una libreta y ante una emergencia más que académica existencial para enfrentar el entonces descontrol expansivo del mercado de hidrocarburos.]
Doce años después de políticas públicas intrascendentes el MIC toma una valiosa iniciativa normativa -pero quizás desesperada o no previendo su potencial impacto- para enfrentar el mercado negro formado por distribuidores, transportistas y detallistas de combustibles de contrabando, en violación de los convenios de exclusividad y al margen de toda fiscalización, y así satisfacer el clamor de los agentes importadores y mayoristas formales, esta vez los principales afectados de esas fallas de incidencia en la libre y leal competencia; mediante Res. 22-13, d/f 11 de febrero 2013, se estableció de forma especial el primer régimen sancionador en la materia. Y con la posterior llegada de la Ley No. 107-13, d/f 6 de agosto 2013, supongo que habrán pensado los reguladores de turno que contaban con todo lo que legalmente les hacía falta para empezar a cortar cabezas sancionando y por fin tener la capacidad de poner en cintura a los rebeldes del mercado -aunque sea amedrentándolos-, pero no resultó así.
Si bien se trató de una medida aplaudida por la mayoría de los sectores relacionados con el mercado de combustibles, además de que legalmente se contaba con base para concebir y aplicar un procedimiento sancionador conforme al debido proceso administrativo más garantista posible -tomando como referencia el régimen que al respecto estableció la citada L.107-13 en sus artículos 35 al 44- y con un brazo militar institucionalizado en el Cuerpo Especializado de Control de Combustibles -CECCOM-, según Decreto No. 279-04, nunca se logró cosechar fruto alguno de esa importante regulación especial. De su intento de aplicación fallido jamás pasó, no registrándose a la fecha un solo caso de sanción exitosa conforme al procedimiento e infracciones que establece, y esto a pesar de las múltiples denuncias sobre la ocurrencia de tales infracciones que si se registran en casi una década, y no menos relevante, no obstante haberse refrendado la cuestionable constitucionalidad de esa norma mediante el precedente TC/0010/15. En fin, un caso más donde la responsabilidad política brilló por su ausencia.
A la anterior secuencia de innovaciones se agrega la modificación legal que proyectaba ser la de mayor trascendencia institucional -negativa- histórica para el MIC, respecto de sus potestades en el renglón que nos ocupa: la creación del Ministerio de Energía y Minas (MEM) en virtud de la Ley No. 100-13, d/f 30 de julio de 2013, órgano al que el legislador transferiría múltiples de las competencias relativas al sector energía y al subsector combustibles hasta entonces a cargo del MIC.
En esa nueva ley se indicó que “[l]as actividades de comercialización de los derivados del petróleo seguirán siendo administradas por el Ministerio de Industria y Comercio” (Art.1, Párr.), sin embargo, dada la carga de vaguedad en tal proposición, nada estaba claro, sobre todo atendiendo a que señaló como atribución del MEM “diseñar planes y proyectos para la construcción de nuevas infraestructuras energéticas estratégicas relacionadas al transporte de combustibles, almacenaje, refinamiento y gasoductos, oleoductos y redes de transmisión y distribución” (Art. 3.i), creó un “viceministerio de hidrocarburos” en la estructura del nuevo ministerio (Art. 5) y dispuso que a partir de su vigencia “los departamentos de Biocombustibles y de Energía no Convencional, del Ministerio de Industria y Comercio, quedan suprimidos por duplicar las competencias legalmente establecidas al Ministerio de Energía y Minas.”
A propósito de la puesta en vigencia de la ley 100-13 el conflicto de competencias no se hizo esperar entre ambos ministerios, especialmente a partir de que el MEM dictara la Resolución No. R-MEM-REG-O35-2016 d/f 5 de septiembre 2016, en la que -sin que aún hubiese operado una formal transferencia de competencias con el MIC- establecía tasas por servicios que cobraría a los agentes del mercado por solicitud, otorgamiento y renovación de licencias para importación de derivados del petróleo, operación de refinería, de terminal de importación y de almacenamiento de derivados del petróleo, entre otros servicios relacionados con actividades propias de la cadena de comercialización de combustibles.
Ya que hacerles el cuento largo implicaría desbordar los límites editoriales que circunscriben mis ideas, aquí les va el corto (y si lo comparto es por una importante razón de hermenéutica jurídica que luego apreciarán): ante el impasse que implicaba el hecho de que ninguno de los ministerios ni sus representantes aceptaba ceder ni un ápice más de aquello que con toda claridad se permitía identificar como límites de las atribuciones ministeriales en interpretación “literal” de la ley 100-13, agotándose la paciencia de ambas partes y con ella todas las instancias posibles en la labor de las comisiones de trabajo interinstitucional designadas hacía casi cuatro años para la esperada transmisión de competencias; inteligentemente y mientras los comisionados seguían discutiendo como señuelos para un acuerdo que nunca lograrían, las máximas autoridades del MIC promovieron a nivel congresual la aprobación al vapor de un antiguo proyecto de ley que aún cursaba en una de las cámaras legislativas y que zanjaría el conflicto de marras, reorganizando legalmente ese ministerio y reivindicando competencias que a ese momento se entendían perdidas. Así nace la Ley No. 37-17, d/f 2 de febrero 2017, que incluso daría un nuevo apellido al órgano: Ministerio de Industria, Comercio y Mipymes (MICM), y lo identificaría con meridiana claridad como rector y encargado de la formulación y control de las políticas públicas y todos los servicios relacionados con la cadena de comercialización -en el sentido más lato posible- de derivados del petróleo y demás combustibles!
Fue esa la principal motivación de la redacción y sometimiento del anteproyecto de la indicada ley orgánica, y que años después -con la participación de nuevos actores- motorizó su aprobación -claro está, con una magistral labor de lobismo congresual-, y no otra causa: vencer a como de lugar en el conflicto de competencias con el MEM. De ahí, como posiblemente sucede con todo producto hecho a la brigandina, las notorias deficiencias que se advierten en lo relativo al régimen de potestad sancionadora del MICM, sección que se coló a último minuto en sus artículos 10 y 11 [a confesión de su autor, un abogado de la Consultoría Jurídica del MICM, redactados en corre corre y bajo la presión del entonces Consultor, siendo Ministro el Lic. José del Castillo]. Pero nada tan grave que el mismo legislador y mejor asesorado no pudiese corregir.
En ese orden, aprovechando el empoderamiento institucional que llega con la ley 37-17, la coincidencia en tiempo y espacio de recursos humanos con capacidades técnicas suficientes, y no menos importante, la coyuntura política del momento que abría el carril de adentro para la actualización de todo el andamiaje legal del MICM, y dentro de este el régimen jurídico de su potestad sancionadora, en fecha 7 de junio 2019 fue promulgado el Decreto No. 220-19, contentivo de un ejemplar reglamento de procedimiento administrativo sancionador (redactado por un equipo encabezado por el joven jurista Roger Pujols Rodríguez, hoy Consultor Jurídico del Ministerio Administrativo de la Presidencia).
Al poco tiempo del citado reglamento y como producto de la misma receta mágica que lo hizo posible, aparece el posible quinto elemento faltante: la Ley No. 17-19 d/f 20 de febrero 2019, sobre la erradicación del comercio ilícito, contrabando y falsificación de productos regulados, estableciendo un catálogo de infracciones administrativas en materia de hidrocarburos (Art. 20) y un listado de sanciones (Art. 22), delegándose en la colaboración reglamentaria la graduación y especificación de dichas infracciones y sanciones -en sintonía con la autorización en el artículo 36.I de la Ley 107-13-. Pero como en este país todo lo que implica un posible límite a la libertad empresarial, aún en nombre de los más altos intereses generales, no se acepta sino después de un pataleo que usualmente deja heridas perennes, o algún logro para los intereses más egoístas, dicha ley fue objeto de una acción directa de inconstitucionalidad que resultó correctamente rechazada mediante el precedente TC/0030/22, d/f 26 de enero 2022.
A propósito del indicado precedente constitucional, en mi próxima entrega expondré algunas consideraciones sobre el régimen sancionador que componen los principales institutos legales citados (L.37-17 y L.17-19) y su más reciente adición normativa: Decreto 405-22, d/f 25 de julio 2022, que dispone el reglamento de aplicación de la ley 17-19, del cual resaltaré sus incorrecciones en la materia y las que en los últimos dos años cometen las autoridades del MICM en el ejercicio de su potestad sancionadora.