Amistades queridas me han pedido que escriba sobre la conceptualización de política pública. El argumento de motivación es que se trata de un vocablo del que cada vez más se apropian tomadores de decisiones, particularmente para hacer referencia a iniciativas temáticas, ya sea desde aproximaciones sectoriales o bien en el plano institucional.
Podríamos decir, entonces, que en el argot político y técnico tenemos ante sí un socorrido término que bien puede denominarse como una especie de prima donna. En ocasiones, en el sentido originario, al otorgarle a la política pública un papel protagónico en la jerarquía de instrumentos al servicio de la planificación nacional. En otras, desde la ambigüedad de sus usos (y abusos), en cercanía con connotaciones negativas comúnmente aceptadas, que tienden a colocarle en una función demandante de primacía, incluso al margen del instrumental del que forma parte.
Pensar en un título para este artículo me ha traído a la memoria ¿será qué, lo que está de moda no incomoda? Expresión usada con frecuencia por mi Tía. En particular, para recordar cuando en el calor de la ciudad de Santo Domingo, las chicas ye-ye habían puesto de moda andar con botas y el poliéster llegó a sustituir la tela de algodón (una revolución en la industria textil por el fácil lavado y la eliminación del planchado).
Política Pública. Un constructo de moda. Y, como si de redundancia se tratara, un término también de moda es constructo. La moda, del francés mode, ¨uso, modo o costumbre que está en boga durante algún tiempo, o en determinado país¨ (Real Academica de la Lengua [RAE], s. f.). Constructo, del inglés construct, y este del latín constructus, participio pasado de construĕre 'construir' (RAE, s. f.), utilizado con regularidad en el mundo anglosajón, para hacer referencia a “algo construido por la mente” (una entidad teórica, una hipótesis o concepto de trabajo o un producto de la ideología, la historia o las circunstancias sociales) (Merriam Webster, s. f.).
A Harold Lasswell (1902-1978), se le considera el padre de la política pública y se le atribuye haber acuñado el término. Por éste, y muchos otros múltiples aportes, cónsonos con su época, se le recuerda por la distinción entre The Policy Sciences (las ciencias políticas, también traducido como las ciencias de las políticas) y la derivación con identidad propia de la orientación hacia políticas. Fiel defensor de la consolidación de la democracia política y la facilitación de la economía de mercado con regulación estatal, en un contexto de emergencia de regímenes totalitarios y del inicio de la guerra fría.
La aproximación primigenia de Lasswell a la política pública (1992), parte de la necesidad de articulación entre el conocimiento (el saber conocer) y la toma de decisiones (el saber hacer). De ahí su definición normativa, en tanto acción orientada hacia la resolución de problemas. Así como, su entendimiento como un proceso racional, basado en evidencias empíricas. Vale decir, siguiendo los cánones del positivismo en boga en ese momento, en busca de leyes explicativas a partir de la observación. Con un enfoque pragmático, basado en el conocimiento, la intuición o la conjetura, tanto de naturaleza descriptiva, como con capacidad o función predictiva. Su pensamiento se aproxima, en forma temprana, al hoy llamado “ciclo” de la política pública; delimitando para tales propósitos 7 etapas o fases (inteligencia o entendimiento, promoción o discusión, prescripción o toma de decisiones, innovación, aplicación, terminación y apreciación de la decisión).
Posteriormente, Charles O. Jones (1931-¿?) en An Introduction to the Study of Public Policy (1970), simplifica las etapas identificadas por Lasswell en una secuencia de fases, a saber: 1. formulación o identificación del problema (elaboración de la agenda), 2. evaluación de posibles soluciones (discusión entre integrantes del ejecutivo), 3. toma de decisión y explicación a otras agencias del Estado (por ejemplo, discusión presupuestaria), 4. ejecución o implementación de la política (para llevar a cabo los planteamientos de la etapa anterior), y 5. evaluación de resultados (consecución efectiva de las decisiones, culminación del proceso de implementación y evaluación de resultados).
William N. Dunn (1981), con algunas especificaciones, completa la idea del ciclo de las políticas con la circularidad del mismo, al plantear que el punto final del mismo es el inicio del siguiente.
En adelante, se abre una espacio de cuestionamiento a la secuencialidad de las etapas o fases. Al punto que hoy en día, en forma prácticamente generalizada, se acepta la interacción entre las mismas y su estrecha vinculación. (Pichardo, 2021)
A partir de los aportes iniciales, mucho agua ha corrido bajo el molino. Se asume que el accionar de la política pública está en manos de ejecutores titulares de las decisiones de gobierno, con acceso a recursos del Estado para tales fines. En ese sentido, se diferencia de iniciativas privadas, obras caritativas y acciones humanitarias, como también de actividades enmarcadas en actos administrativos en correspondencia con rutinas institucionalizadas.
En general, la diversidad de abordajes proviene de los enfoques utilizados. Así, los enfoques racionalistas, basados en el conductismo, visualizan a las instituciones como una agregación de las preferencias individuales, desde esa perspectiva se centran de manera particular en la primacía de la teoría de la elección racional (y su ícono de la escuela de elección pública). Mientras que, los enfoques neo institucionalistas, rebasan esa noción limitada de instituciones, destacando por sus énfasis: histórico, que entroniza la preocupación por la gobernanza; sociológico, ya sea desde la dimensión normativa de las conductas o bien a partir de la interacción de las redes (formales e informales); y económico, con la noción de institución como variable exógena y asociando las conductas humanas a los costos de negociación (la incorporación de los costos de transacción lleva a Douglas North a obtener el Premio Nobel de la Economía 1993). Por su lado, los enfoques cognitivistas subrayan el aprendizaje (en particular las coaliciones promotoras, del inglés Advocacy Coalition Framework, con énfasis en el bottom-up, la perspectiva de abajo hacia arriba); conciben a la política pública como paradigma, en semejanza con los cursos de acción de la ciencia; o bien suscriben a la teoría crítica (estando presente la teoría de la acción comunicativa de Habermas, entre otros abordajes).
Fontaine (2015), en “El Análisis de Políticas Públicas. Conceptos, teorías y métodos”, con prólogo de Joan Subirats, realiza una extraordinaria síntesis en un libro de lectura obligatoria para toda persona que desee transitar por el devenir de las políticas públicas: sus orígenes históricos, los aportes conceptuales de los autores clásicos y la segmentación del campo de estudio, las modalidades en que se desarrollan los procesos políticos (transformaciones que afectan la naturaleza y el papel del Estado y la evolución e incidencia de los actores no estatales), tipología de los enfoques teóricos de análisis de políticas, a partir de las problemáticas que abordan y de los factores o variables que privilegian y aspectos metodológicos del análisis de políticas.
En síntesis, cuando de política pública se trata, haciendo algunas adecuaciones, podemos asumir con Yves Mény y Jean Claude Thoening (1992), que esta (la política pública), a rasgos generales, o en su acepción más amplia, se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o espacio geográfico. Pudiendo atribuirle, generalmente, las siguientes características: Un contenido que moviliza recursos con orientación a resultados (podríamos entenderlos como productos-efectos-impactos); Un programa, que se inscribe en un marco general de acción, pues una política pública no se reduce a un acto concreto, considerado en forma aislada; Una orientación normativa que expresa las finalidades y las preferencias de quien toma decisiones (consciente o no, voluntaria o bajo el peso de las circunstancias); Un factor de coerción, la actividad pública procede de la autoridad legal de que se halla investido el actor gubernamental; Una competencia social, que encarna los actos susceptibles de afectar a un público determinado (cursivas de los autores y destacados de A.P.M.).
Henry Mintzberg y Jan Jørgensen (1995. p. 25) afirman que “el concepto de política pública ha significado desde hace mucho tiempo para el sector público lo que el concepto de estrategia significa para el sector privado”. Continúan diciendo “Tanto en el sector público como en el privado, el modelo predominante ha sido muy racional, esto es, que las políticas o estrategias se formulan consciente y, sobre todo, analíticamente, se hacen explícitas y después se aplican de manera formal”. Y, agregan, “Un gran número de investigaciones y pruebas han planteado toda clase de dudas respecto a la validez de ese modelo tradicional”.
Carlos Matus (1931-1999), el genio de la fantasía creadora en materia de Planificación Estratégica Situacional (PES), en su obra póstuma “Teoría del Juego Social” (2000, p. 38) deja sentado que el concepto de política pública surge como alternativa a la planificación tradicional, considerándole como una alternativa parcial “menos comprometedora y más aceptable a la mentalidad cientificista”. Y, al respecto, indica “En la práctica, es una deficiente alternativa a la planificación, aunque permite tratar con más flexibilidad los problemas de toma de decisiones que el enfoque de la planificación tradicional. Así, se ganó en flexibilidad y se perdió en visión global”.
Referencias:
Dunn, W. N. (1981). Public Policy Analysis. An Integrated Approach. Pearson Prentice Hall.
Fontaine, G. (2015). El análisis de políticas públicas: Conceptos, teorías y métodos [Prólogo de Joan Subirats]. Grupo Editorial Siglo XXI editores y Anthropos editorial.
Jones, C. O. (1984). An Introduction to the Study of Public Policy. Hartcourt.
Lasswell, H. (1992). Orientación hacia las políticas. En L. Aguilar (editor), El Estudio de las Políticas Públicas. Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial. La publicación original en inglés es de 1951.
Matus, C. (2000). Teoría del Juego Social. Fundación Altadir.
Mény, I. y Thoening, J. C. (1992/1989). Las Políticas Públicas (Versión española a cargo de Francisco Morata). Editorial Ariel. Publicación original en francés de 1989.
Merriam Webster (s. f.). Construct. Recuperado el 14 de junio de 2022, de https://www.merriam-webster.com/dictionary/construct?utm_campaign=sd&utm_medium=serp&utm_source=jsonld).
Mintzberg, H. & Jørgensen, J. (primer semestre de 1995). Una estrategia emergente para la política pública. Gestión y Política Pública, vol. IV, núm. 1. https://www.unioviedo.es/cecodet/MDL08/docum/Una_estrategia_emergente.pdf
Pichardo Muñiz, A. (2021). De como hacer Planificación Situacional aprendiendo. Editorial Brujas.
Real Academia Española (s.f.). Moda y Constructo. En RAE. Recuperado el 14 de junio de 2022, de https://dle.rae.es/moda?m=form y http: //dle. rae.es/?id=Ta2HMYR.