En la actualidad se conocen en el país varias iniciativas legislativas que, plantean la igualación entre los distritos municipales y los municipios. En ellas, aunque desde el punto de vista semántico se mantiene una diferencia en la denominación (distrito municipal – municipio), desde el punto de vista legal se les otorgaría a ambas entidades de la administración pública local las mismas competencias, funciones y derechos. El planteamiento de quienes propugnan por esta reforma se basa en la interpretación del artículo 199 de la Constitución de la República, el cual en una primera fase de lectura pareciera haber establecido la pretendida igualación.
Desde la promulgación de la Constitución de 2010, la interpretación del artículo 199 ha sido objeto de muchas discusiones, algunas de las cuales han llegado al Tribunal Constitucional, órgano responsable de la interpretación de nuestra carta magna. Al respecto, la alta corte ha emitido las sentencias TC-067-12, TC-000-00 y TC-085-22 en las que, en síntesis, establece como criterio jurisprudencial que, “los distritos municipales son órganos desconcentrados del municipio al que territorialmente pertenecen”, agregando: “la libertad de autogestión no implica en modo alguno, independencia absoluta o dejar de pertenecer a los órganos de los que forma parte”.
Es en ese sentido, que el Tribunal Constitucional establece que, “una interpretación armónica que trascienda la redacción literal y en concordancia con los principios de interpretación y armonización que procuran optimizar los niveles de protección constitucional, nos permite advertir que en la conformación de los entes locales, la Constitución reconoce una distinción jerárquica entre los municipios y los distritos municipales”, y añade que, si se tratara de entidades con las mismas atribuciones de competencias, “el constituyente habría creado entes locales de la misma categoría”.
Los artículos de la Constitución se interpretan como parte de un solo cuerpo normativo, es decir de un bloque de constitucionalidad, no en interpretaciones literales de cada artículo en sí mismo. Por esta razón no deben verse desagregados, ni aislados de su contexto. Es por esto que, el texto del artículo 199 debe ser entendido en el marco de otros contenidos de la Constitución que refieren a la división político-administrativa del territorio, como el artículo 12, que establece que: “para el gobierno y la administración del Estado, el territorio de la República se divide políticamente en un Distrito Nacional y en las regiones, provincias y municipios que las leyes determinen”. Este esquema de división territorial es el que sirve de base a la estructura organizacional del sistema electoral y del Poder Judicial. En ambos casos el municipio es la unidad territorial base. En el caso del sistema electoral, el artículo 213 de la Constitución establece que, “en el Distrito Nacional y en cada municipio habrá una Junta Electoral”. En el caso del Poder Judicial, la Ley de Organización Judicial No. 821 y sus modificaciones, en el artículo 52 establece que: “en cada municipio habrá, por lo menos un juzgado de paz”. En ambos casos, la jurisdicción de estas instancias jurisdiccionales se extiende a todo el territorio municipal, incluidos sus distritos municipales.
También resulta importante resaltar la relación que otros artículos de la Constitución refieren a municipios y distritos municipales. El numeral 2) del artículo 159, establece que las causas penales seguidas a Alcaldes del Distrito Nacional y los Municipios serán conocidas en las Cortes de Apelación; de conformidad con el 195, es la ley orgánica la que determinará el nombre y los límites de las regiones, así como de las provincias y de los municipios en que ellas se dividen; el 207 indica que “Las obligaciones económicas contraídas por los municipios, incluyendo las que tengan el aval del Estado, son de su responsabilidad…”; y finalmente el 272 expresa que “el ordenamiento territorial y municipal” es uno de los temas que, de ser tratados en una reforma constitucional requeriría un referendo aprobatorio.
En todos estos casos, el constituyente expresa de forma implícita una integración del distrito municipal dentro del municipio al que pertenece, aplicando una lógica de organización territorial que luego plasma de forma concreta en el artículo 195 de la Constitución, al establecer que: “… La organización territorial se hará conforme a los principios de unidad, identidad, racionalidad política, administrativa, social y económica”.
Para aplicar los principios citados en el párrafo anterior, a la relación entre municipios y distritos municipales es importante precisar qué es un distrito municipal, cuál es su origen en la legislación dominicana y cómo ha definido históricamente el legislador dominicano la relación entre municipio y distrito municipal.
Conforme a la RAE, la palabra distrito refiere a “cada una de las demarcaciones en que se subdivide un territorio”. Por tanto, un distrito municipal es una subdivisión de un municipio. Bajo esta concepción el legislador dominicano de 1912, mediante la Ley No.6189 de Organización Comunal, instituye por vez primera la figura del distrito municipal. En su artículo 7, la referida ley establecía que: “Una o varias secciones unidas de la misma común (municipio) y siempre que una de ellas reúna un caserío de más de veinticinco casas, podrán constituir un Distrito Municipal”. Asimismo, en sus artículos 82 y siguientes incorporaba la figura de la Junta Municipal, para ejercer por delegación del ayuntamiento las atribuciones de éste, con la salvedad de que sus acuerdos y resoluciones no podrían ser ejecutados mientras no hubieran recibido la debida aprobación del ayuntamiento de la común (municipio). Bajo una concepción similar el legislador dominicano de 1952 normó, a través de la Ley 3455, la relación municipio – distrito municipal. En sus artículos 45 y siguientes dicha ley establecía que, “dentro de cada municipio pueden ser creados por ley uno o más Distritos Municipales”, los cuales “estarán regidos por una Junta Municipal que ejercerá en el Distrito las mismas atribuciones que el Ayuntamiento, pero sus acuerdos y resoluciones no podrán ponerse en ejecución mientras no hayan sido aprobados por el Ayuntamiento”.
En el año 2007, luego de más de 10 años de discusión y concertación, el legislador dominicano aprobó la Ley 176-07 del Distrito Nacional y los municipios, una normativa que cimentó una profunda reforma del régimen municipal dominicano, haciendo al municipio más fuerte y democrático. En esta ley se mantuvo el criterio de que “mediante ley podrán crearse distritos municipales en los municipios para la administración desconcentrada de áreas del territorio perfectamente diferenciadas” (Art. 77), aclarando que “El territorio municipal es el espacio geográfico delimitado por la ley de creación del municipio” (Art. 22) y que “dentro del término municipal, mediante ley se podrán establecer distritos municipales” (Art. 23).
Los actores que intervienen en el debate político y legislativo alrededor de los proyectos de ley de ordenamiento territorial y de la ley orgánica de la administración local deben ponderar estos precedentes legislativos y constitucionales. Quizás preguntarse si la igualación absoluta de competencias, derechos, funciones y atribuciones entre distritos municipales y municipios resulta compatible con el principio de unidad, racionalidad política, administrativa, social y económica que plantea el artículo 195 de la Constitución para orientar la organización territorial de la República Dominicana. Estos principios resultan particularmente importantes para definir el alcance de la autonomía entre distritos municipales y municipios, particularmente en materia de planificación del desarrollo municipal y de ordenamiento territorial.
Se debe analizar hasta qué punto es eficiente que, en un mismo territorio, por demás pequeño, coexistan múltiples visiones de desarrollo, desarticuladas entre sí y respecto de la visión de desarrollo-país contenida en la Estrategia Nacional de Desarrollo.
En cuanto al ordenamiento territorial es preciso tomar en cuenta que la Ley sobre División Territorial de la República Dominicana, No 5220-59 y sus modificaciones, integra en el territorio municipal a los distritos municipales, las secciones y la villa cabecera del municipio. Es decir, todo distrito municipal está integrado a un municipio, pero no todo municipio tiene distritos municipales. Por tanto, al tratarse de un mismo territorio, resultaría contraproducente, y hasta confuso, que cada una de sus subdivisiones defina lineamientos propios de ordenamiento territorial municipal.
La Estrategia Nacional de Desarrollo establecida en la Ley 1-12 y el Sistema Nacional de Planificación establecido en la Ley 498-06, definen la articulación del territorio local en la planificación y el ordenamiento territorial del país, a través de Planes Municipales de Desarrollo y Planes Municipales de Ordenamiento Territorial, a ser formulados a escala municipal. Las Juntas de Distritos Municipales deben ser integradas y participar en los procesos que se desarrollen para formular estos instrumentos municipales, y una vez aprobados los mismos, asumirlos como marco estratégico de las políticas públicas que implementen en el territorio del distrito municipal.
La descentralización es un medio, no un fin en sí mismo. Por tanto, parafraseando a Wallace Oates en su reconocido “teorema de la descentralización”, concluyo recordando que, “la descentralización representa la multiplicidad en la unidad; puede proporcionar la unidad donde ésta es necesaria, y a la vez, asegurar que haya variedad e independencia en los asuntos donde la unidad y la uniformidad no son esenciales".