La decisión de unificar los ministerios de Educación (MINERD), Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCYT) no tiene vuelta atrás. Esta fusión introduce una nueva trayectoria institucional en el desarrollo de la educación dominicana, que entre otras cosas implicará armonizar la gobernanza de dos sistemas con fines sociales y económicos que, si bien son complementarios, atienden desafíos sociales y económicos diferenciados. Pero también implica el reto de mantener y consolidar los avances del sistema dominicano de universidades de las dos últimas décadas, sin que tales avances sean tragados por la vorágine del sistema público de educación pre-universitaria. Lo anterior implicará una nueva curva de aprendizaje de la gobernanza. No obstante, siendo optimistas y asumiendo que se ha ganado institucionalidad en materia de gobernanza, la pregunta que flota en el aire es ¿qué pasará con la ciencia, la tecnología e innovación (CTI), desde el punto de vista de su articulación política? ¿Qué ocurrirá con instrumentos creados por la ley 139-01 como el Fondo Nacional de Innovación y Desarrollo Tecnológico (FONDOCYT), que ha sido vital en los avances modestos pero significativos de las universidades en materia de investigación? En otras palabras, ¿se dotará de poder de agencia a la CTI?
La Comisión creada en virtud del Decreto 580-24 con la finalidad de avanzar las labores de coordinación de los aspectos administrativos y legales de la fusión de los dos ministerios, ha realizado un trabajo contra-reloj que merece reconocimiento. Han generado como producto principal, un anteproyecto de ley de fusión que ya entraña la complejidad de la nueva trayectoria del sistema y su connatural curva de aprendizaje. Como cabría esperar, el referido anteproyecto toca de modo tangencial los temas de CTI y se centra en los aspectos administrativos y legales de la fusión de los sistemas pre-universitario y universitario. El abordaje tangencial y parcial de la CTI, no puede interpretarse como falta de interés en estos temas, sino más bien como una toma de posición prudente ante una cuestión que requiere un abordaje particular. La contribución concreta del anteproyecto de ley llega en el artículo 116, párrafo 2, mediante el cual se crean dos agencias descentralizadas: a) la Agencia Nacional de Aseguramiento de la Calidad (ANACE) y b) la Agencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (ANCTI), es decir agencias entendidas como figuras administrativas. Nos centraremos en la ANCTI. A esta nueva agencia (figura administrativa) se le asigna la responsabilidad de coordinar (poder de agencia) el sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación de la República Dominicana (SNCTI). El sólo hecho de referir la definición del SNCTI ya es un paso de avance. El anteproyecto no se extiende en las cuestiones orgánicas del SNCTI más allá de lo indicado en el párrafo III, que en resumen señala que el reglamento de la ANCTI: a) lo definirá y b) que las funciones y atribuciones en materia de CTI de la ley 139-01 incluyendo el FONDOCYT, pasarán a la nueva agencia.
La posición parca sobre la CTI y el SNCTI, responde de forma parcial las dos preguntas iniciales sobre qué pasará con la CTI y con instrumentos como el FONDOCYT. No obstante, los dispositivos referidos del artículo 116 del anteproyecto de ley de fusión, están muy lejos abordar la cuestión de fondo de la agencia de la CTI como parte del marco de políticas de desarrollo, es decir la capacidad autónoma de incidencia política de la CTI como parte de dicho marco. Más que un reglamento, cuyo alcance es meramente administrativo, en términos de poder de agencia, el avance mayor sería dotar al país de una ley de CTI que sería el instrumento a través del cual se definiría con propiedad los elementos, alcance y funciones del SNCTI, así como su financiamiento y articulación en materia de políticas de desarrollo, es decir su capacidad de agencia política. Para nada nos estamos refiriendo a la creación de un ministerio o figura equivalente, sino a la articulación de un marco jurídico que defina, delimite y articule la CTI como los elementos centrales del SNCTI con el debido poder de agencia.
Básicamente, los sistemas nacionales de CTI desarrollan y acumulan capacidades alrededor de la producción, almacenamiento y transferencia-uso del conocimiento científico-técnico, para el abordaje de retos nacionales como los desafíos de la innovación, el desarrollo productivo, la salud, el medioambiente, entre otros, con un fuerte acento en el papel del talento humano y las capacidades y servicios tecnológicos de apoyo. Ergo, los SNCTI incluyen a las personas (altamente entrenadas y formadas), las infraestructuras, incentivos y servicios tecnológicos y no tecnológicos, que estimulan la producción y uso del conocimiento dentro del sistema económico y social. La acumulación de capacidades tecnológicas es crítica para mejorar a su vez, la capacidad de absorción de una economía y potenciar su perfil innovador y competitivo, es decir, su capacidad para incorporar de modo eficaz nuevos conocimientos en el desarrollo o mejora de productos, procesos y servicios.
En muchos casos, en una determinada sociedad están presentes los elementos de un sistema nacional de CTI (universidades, infraestructuras, servicios tecnológicos, entre otros), pero no operan como sistema o lo hacen de manera muy dispersa, precaria o fragmentada lo que reduce y limita sensiblemente su alcance e impacto, con lo cual, en esos casos, el objetivo de una ley de CTI es dotar de lógica de sistema a los elementos existentes. En el caso dominicano me atrevería afirmar que una ley de CTI debe hacer las dos cosas: definirlo y dotarlo de lógica de sistema (con poder de agencia), dada la precariedad institucional de la CTI en la sociedad dominicana y las brechas de capacidades y conocimiento asociadas. Más aún, la situación en dominicana es más compleja, dado que como se ha indicado recientemente en el reporte BID Economics, la productividad de la economía dominicana está estancada desde el 2010, lo que se relaciona de forma estructural con los problemas del talento, pero de forma más concreta con la baja capacidad innovadora de la economía, su prácticamente inexistente, en términos formales, niveles de investigación y desarrollo (I+D). Lo anterior se puede definir como un problema estructural de acumulación de capacidades tecnológicas, relacionado con un igualmente bajo nivel de articulación del SNCTI. Los problemas de talento y la baja capacidad en materia de CTI son bien conocidos, aunque se debe reconocer y celebrar que desde la promulgación de la ley 139-01, el país ha venido ganando posicionamiento en materia de CTI gracias al impacto de instrumentos como el FONDOCYT y el efecto estimulante en términos políticos, de instrumentos como el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2018. Sin embargo, dotar de poder de agencia a la CTI es una tarea que requiere de un proceso inteligente y bien diseñado de articulación de políticas y de participación de los actores públicos, privados y de la sociedad civil.
En el caso de la I+D, determinante de la productividad y competitividad, puede aseverarse que es altamente sensible a los niveles de acumulación de capacidades tecnológicas. La baja productividad conduce a lo que ya nos hemos referido en otros artículos como la trampa de la renta media. Esta trampa surge cuando una economía no logra pasar de un modelo basado en mano de obra barata a uno impulsado por la innovación, lo que hace que la economía se mantenga en niveles de renta media por mucho tiempo y con pocas posibilidades de salir de dicho nivel, lo que a su vez tiende al detrimento de la competitividad de los factores. Escapar de esta trampa requiere maximizar los retornos educativos en todos los niveles, vinculando la educación superior con políticas de innovación con un fuerte foco en la CTI.
Aquí se pudiera extender este artículo por mucho, si referimos los países que cuentan con leyes de CTI o instrumentos afines y el papel que desempeñan como parte de su política de desarrollo (poder de agencia). Comienzo brevemente con el caso de los Estados Unidos de Norteamérica. Su marco más antiguo y aún vigente es el acta 81-507 de 1950, que creó la National Science Foundation (NSF). La NSF es una agencia federal independiente que opera con altos grados de libertad promoviendo la investigación básica y aplicada. Más aún, los Estados Unidos cuenta con múltiples agencias y servicios cuya labor es promover el avance de la ciencia en distintos ámbitos (los National Health Institutes, la National Oceanic and Atmospheric Administration, la NASA, entre otras entidades). Baste con decir, en adición al vasto marco legal de la CTI y su poder de agencia en los Estados Unidos, que en 2022 y como parte de reducir la dependencia externa de la economía norteamericana de componentes tecnológicos críticos, el Presidente Biden promulgó la ley de Chips y Ciencia (así se llama), con la cual ha relanzado la industria de semiconductores con un presupuesto de alrededor de US$50 billones norteamericanos. Lo dejó hasta aquí para no abrumar con datos. De nuestro entorno, podemos referir la recientemente promulgada, en 2023, Ley General de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación de México, o el caso de Costa Rica, cuya ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico es del año 1990 o bien, la relativamente reciente (2018) ley chilena de ciencia, tecnología, conocimiento e innovación, así como ley brasileña de 2004 sobre CTI, centrada en su financiamiento. Lo dejo hasta este punto para no saturar a los lectores con detalles y países tanto de Europa, Asía y América Latina que cuentan con marcos jurídicos, que no sólo definen, sino que articulan los sistemas nacionales de CTI.
En el caso dominicano, lo más cercano a una ley de CTI es la ley 139-01 de educación superior, ciencia y tecnología, que fue la fusión de dos proyectos de ley, una ley de educación superior y otra de ciencia y tecnología, que resultaron de los diálogos nacionales del período 1996-2000 y que se cristalizó en la referida ley promulgada por el gobierno del Presidente Hipólito Mejía. A esta norma se suma la ley 392-07 sobre competitividad e innovación, que debe ser revisada y armonizada para que sea concurrente con la articulación del SNCTI. Este tipo de articulación política sería la mayor reforma en materia de transformación productiva de la sociedad dominicana, desde la ley 299-68, que facilitó la creación de los modernos circuitos industriales en el país.
Por tanto, si algo positivo se puede derivar de este proceso, es que el país cuente con una ley de CTI en lugar de avanzar en planes e instrumentos desarticulados que difícilmente cristalicen al margen de la articulación de las capacidades de un SNCTI. ¿Cómo avanzar en la carrera de los semiconductores, la inteligencia artificial y la reindustrialización de la economía dominicana al margen de las capacidades tecnológicas que se desprenden de un SNCTI? La respuesta a esta pregunta debería estar en el centro de la agenda de desarrollo de la próxima década, ya que sin ella no será posible avanzar en ningún ámbito de la economía del conocimiento y de la innovación que requiera de articulación y acumulación de capacidades tecnológicas. Confío en que los grandes gremios empresariales como el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y en particular la Asociación de Industrias de la República Dominicana (AIRD), la Asociación de Empresas Industriales de Herrera y la Provincia de Santo Domingo, la Asociación de Industrias de la Región Norte (AIREN), entre otros, son más que conscientes de la necesidad de articulación del SNCTI y que como tal lo impulsarán, junto con la necesidad de un ley de CTI que permita un salto significativo en materia de la institucionalidad del desarrollo productivo.
En ese sentido, la postura sobria de la Comisión responsable de los trabajos de la fusión merece nuestro reconocimiento, ya que optaron por dejar el tema de la CTI para un tratamiento posterior mientras que, al mismo tiempo, han intentado rescatar los elementos de CTI de la ley 139-01 en la figura de una ANCIT, necesaria para darle forma al sistema, pero que no puede sustituir la necesidad de una ley orgánica de CTI que lo articule. En el artículo 83 del anteproyecto de ley, incluiría un párrafo que explícitamente enunciara que las universidades son actores fundamentales del SNCTI y que, como tales, están llamadas a jugar un papel transformacional de la sociedad, por medio de la investigación científico-tecnológica y humanística, la promoción de los valores de la ciencia, la divulgación y apropiación social del conocimiento, mediante acciones e iniciativas de vinculación con los sectores productivos, el estado y la sociedad en general, relacionándose de forma proactiva con sus respectivos entornos socio productivos. Del mismo modo, reforzaría el artículo 178 del anteproyecto de ley indicando que, como parte integral y concurrente con la carrera académica de la educación superior (finalmente contemplada), se articulará el sistema nacional de investigadores (similar a lo que ocurre en la mayoría de los países con SNCTI articulados), con los incentivos y mecanismos que permitan definirlo como una carrera de interés público, vinculada con el servicio de carrera civil del Estado dominicano.
La figura de gobernanza del sistema nacional de CTI, no puede estar bajo la órbita del MINERD, ni de instancias como el Gabinete de Innovación y Transformación Digital, ya que debe tener los grados de libertad y poder de agencia que le permitan incidir en las políticas públicas (pudiera ser en la Presidencia de la República, dado que se descartaría la creación de un ministerio de CTI). La CTI no es transformación digital ni TIC (tecnologías de la información y la comunicación). La agenda de la doble transición (la verde y la digital) se impulsan desde las políticas de CTI y desarrollo productivo y no a la inversa, ya que se corre el riesgo de profundizar el enfoque exógeno del conocimiento y la tecnología (en singular) en las dinámicas socio productivas. Ergo, la CTI implica la articulación de un sistema nacional que facilite la endogenización del conocimeinto científico y tecnológico mediante la acumulación de capacidades que mejoren, como se ha dicho, la capacidad de absorción y transformación tecnológica y por extensión, la productividad y la competitividad. Ojalá que la propuesta de la Comisión, de crear la ANCIT (o como se denomine), no caiga en saco roto y que no se confunda, con el imperativo que tiene la sociedad dominicana de articular un SNCTI, que le permita avanzar en los retos de la transformación y el desarrollo productivo, la sostenibilidad y la inclusión.
Para concluir, en medio de todo el barullo de las últimas semanas, ha pasado desapercibido un hecho significativo para el sistema de universidades: que finalmente una universidad dominicana, entró en el Times Higher Education Ranking (THE), la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), abriendo las puertas para que otras universidades dominicanas se le sumen. El THE, a diferencia de otros más comerciales, se fija en el peso del quehacer científico institucional medible en la producción de artículos científicos y su impacto y ponderación en medios arbitrados e indexados de amplio reconocimiento en la comunidad científica internacional. Sin restar mérito al notable compromiso de la PUCMM, nada esto hubiese sido posible, sin las políticas de CTI impulsadas por la ley 139-01, por medio de instrumentos como el FONDOCYT. Mis sinceras felicitaciones a la PUCMM y enhorabuena a las universidades dominicanas. Avancemos como sociedad y país en dotar con poder de agencia a la CTI, de modo que podamos salir de la trampa de la renta media.