La Administración es un gigante y por más que se agache será siempre un gigante”. Otto Mayer.
Resumen: El artículo 57 de la Ley 42-08 sobre Defensa de la Competencia dispone que la duración máxima del procedimiento administrativo sancionador que inicia en la Dirección Ejecutiva de Pro-Competencia es de 12 meses, plazo en que la Dirección Ejecutiva debe: 1) Instruir y remitir el expediente al Consejo Directivo para su resolución; o 2) Desestimar el proceso de investigación; Una vez transcurrido este plazo sin que se configuren ninguna de las dos actuaciones previas, la ley dispone como sanción la caducidad del procedimiento. La reciente Resolución 009-2023, de fecha 13 de octubre de 2023, de la Dirección Ejecutiva de Pro-Competencia dispone, mediante resolución motivada, la ampliación del plazo establecido en el artículo 57. El presente artículo presenta argumentos en contra de lo dispuesto en dicha Resolución, en atención a la tipología de norma que contempla el artículo 57 de la Ley y su contrariedad a los principios del Derecho constitucional administrativo.
De acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, la caducidad es la extinción de un derecho por la expiración de determinado plazo. Esta se produce, en sentido general, ya sea por efecto del transcurso de un periodo establecido por la ley o por las personas, ya sea por la ocurrencia de un hecho determinado y extingue el ejercicio o el goce de un derecho.
En el ambito administrativo, Dromi comenta que la caducidad administrativa hace alusión, en general, a un modo de extinción anormal de los actos administrativos en razón del incumplimiento por parte del interesado de las obligaciones que aquellos les imponen, así como la extinción de ciertas situaciones activas que están acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o modalidades originadas por el hecho de no haber observado estos últimos.
Es importante recordar que nuestra Constitución consagra en su artículo 69 un conjunto de garantías que protegen el debido proceso y la tutela judicial efectiva, de las cuáles debemos resaltar la dispuesta en el numeral 10, relativa a que “las normas del debido proceso se aplicarán a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. En materia sancionadora, está protección aumenta, debido a la posición de poder que ocupa el Estado frente a los administrados.
En ese tenor, el legislador dispuso en el artículo 57 de la Ley 42-08 sobre defensa de la competencia dispone que “el plazo máximo de duración de la fase del procedimiento sancionador que tiene lugar por ante la Dirección Ejecutiva será de doce (12) meses, a contar desde el inicio formal del mismo hasta la remisión del expediente al Consejo Directivo. Transcurrido el plazo previsto en este artículo sin que la Dirección Ejecutiva hubiere instruido el expediente y remitido al Consejo Directivo para su resolución, o hubiese acordado su desestimación, se procederá, de oficio o a instancia de cualquier interesado a declarar su caducidad.”
La Resolución 009-2023, de fecha 13 de octubre de 2023, de la Dirección Ejecutiva de Pro-Competencia dispone, mediante resolución motivada, la ampliación del plazo establecido en el artículo 57 por tres meses adicionales, en el marco de un proceso de instrucción, lo cual a nuestro entender, en primer orden, desvirtúa la tipología de norma que consagra dicha norma, y es totalmente contraria a los principios legales y constitucionales que protegen al administrado de interpretaciones arbitrarias de la norma.
En primer orden, es importante precisar que el artículo 57 de la Ley 42-08 contiene una regla jurídica, con un mandato imperativo de cumplir o no y con una sanción específica, reduciendo de forma drástica cualquier margen de discrecionalidad de la Administración para interpretar la norma, impidiendo de igual forma que pueda crear excepciones no contempladas en la norma.
La Resolución refiere a la distinción entre plazos perentorios y ordenatorios, expresando que el dispuesto en el artículo 57 es ordenatorio. Esto sencillamente que es inconcebible, pues el plazo contenido en el artículo 57 no solo contiene una duración máxima, sino que contiene una sanción precisa (la caducidad), sin contemplar excepciones al mismo, razón por la cual evidentemente estamos ante un plazo perentorio.
De igual forma, la extensión del plazo legal previsto en detrimento del administrado vulnera los principios de legalidad administrativa, seguridad jurídica, debido proceso, la tutela judicial efectiva y separación de poderes, al no contemplarse en la Ley facultades a la Dirección Ejecutiva para introducir excepciones en la normativa, o peor aún, contrario a una norma de mayor jerarquía, manteniendo al administrado en un estado de constante incertidumbre sobre el procedimiento administrativo sancionador aplicable.
El análisis realizado en la referida Resolución es incorrecto al analizar de manera aislada el artículo 20 de la Ley 107-13, que dispone la posibilidad de ampliar o reducir los plazos, pues el artículo 15, párrafo II dispone claramente que estas normas son de aplicación supletoria a los procedimientos sancionadores o que reposen en leyes sectoriales. En este caso, no procede aplicar un procedimiento supletorio ya que la norma especial ha regulado de manera precisa el plazo y la sanción aplicable. Es decir, la supletoriedad del artículo 20 de la Ley 107-13 no tiene aplicación en lo que respecta al plazo de la investigación y su consecuente sanción contemplada en el artículo 57 de la Ley 42-08, pues dicha norma no contempla ambigüedad, oscuridad, ni duda en su aplicación.
Así lo entiende correctamente el licenciado Sigmun Freund Mena, al comentar dicho artículo explicando que debido a su naturaleza, el procedimiento sancionador posee elementos distintos al procedimiento administrativo previsto en el presente artículo. Elementos como el trámite de audiencia, el derecho de defensa, las etapas conclusivas del proceso y la prueba son condiciones imprescindibles en el procedimiento sancionador, las cuáles deben ser descritas de manera específicas en el mismo y por tanto diferenciarse de aquellas que el presente artículo enumera. Es, por tal razón, que el legislador ha identificado claramente que el procedimiento sancionador se rige por sus propias normas y el procedimiento administrativo común lo suple en aquellos aspectos que la ley lo requiera.
Por último, la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional ha mantenido un criterio constante de que los plazos procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio TC/0242/15, reiterado por la TC/0408/22.
La postura anterior de que el plazo contenido en el artículo 57 previamente citado no es prorrogable por la Dirección Ejecutiva es compartida por los examenes inter pares sobre el derecho y politica de competencia: RD. OCDE y BID- 2024, donde una de las recomendaciones claves fue aumentar la limitación temporal para llevar a cabo las investigaciones o permitir más flexibilidad en cuanto a la ampliación o suspensión de los plazos de investigación.
En conclusión, estamos de acuerdo con que el plazo de investigación sea ampliado a fines de adecuar la normativa a otros modelos comparables, y dar a la Dirección Ejecutiva un tiempo prudente y razonable para concluir investigaciones que resultan complejas. Sin embargo, cualquier modificación al plazo de investigación, ya sea aumentar el mismo o permitir que la Dirección Ejecutiva prorrogué el plazo por un tiempo determinado, debe ser precedida de una reforma legislativa, ya que de lo contrario se estarían vulnerando los principios y garantías fundamentales de legalidad, seguridad jurídica, debido proceso, tutela judicial efectiva y separación de poderes, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional contempla de forma clara y precisa que los plazos procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio.