El presidente de la República anunció que a partir de este viernes introducirá en las cámaras legislativas la ley de convocatoria para la reforma constitucional. Se trata de una propuesta puntual y bastante razonada que busca, entre otras cuestiones, garantizar la estabilidad constitucional de las reglas de elección presidencial, fortalecer la autonomía del Ministerio Público, adecuar la cantidad de representantes en la Cámara de Diputados y asegurar una mayor participación democrática en los distintos niveles de elección.
Para lograr lo anterior, la propuesta de reforma constitucional se centra sobre cuatro objetivos esenciales: (a) blindar el modelo de reelección presidencial para evitar futuras reformas sobre la base de intereses políticos coyunturales; (b) consolidar la independencia del Ministerio Público; (c) reducir el número de diputados; y, (d) unificar las elecciones generales.
En cuanto a la primera propuesta, se busca concebir el modelo de reelección presidencial como una de las cláusulas de intangibilidad contempladas en el artículo 268 de la Constitución. Según este artículo, “ninguna modificación de la Constitución [puede] versar sobre la forma de gobierno que deberá ser siempre civil, republicana, democrática y representativa”. Lo que se propone es básicamente incluir en este artículo las reglas de elección presidencial establecidas en el artículo 124 de la Constitución para que constituyan límites expresos al poder de reforma.
Las cláusulas de intangibilidad constituyen límites materiales explícitos tendentes a garantizar los elementos fundantes de un constitucionalismo político. Se tratan de aspectos que escapan del poder constituyente derivado como medida de protección de las instituciones democráticas. Estas cláusulas, dejando a un lado la discusión sobre su aceptación o no sobre la base de que el poder constituyente es “un poder revolucionario absolutamente ilimitado” (Núñez Rivero), impiden que los órganos constituidos puedan modificar los elementos que se conciben en el propio texto constitucional como inmodificables. El objetivo de estas cláusulas es garantizar la forma de organización jurídico-político, evitando “revoluciones constitucionales” que atenten contra los valores y principios que sostienen el modelo de democracia constitucional.
Estas cláusulas pueden estar sustentadas en distintas motivaciones. La propuesta de concebir el modelo de reelección como una cláusula de intangibilidad constituye una reacción ante las constantes reformas que se han suscitado históricamente con el único propósito de cambiar las reglas de elección presidencial sobre la base de intereses políticos coyunturales. De ahí que la propuesta posee una finalidad constitucionalmente legítima.
Ahora bien, si bien la intención de impedir reformas sucesivas vinculadas a las reglas de elección presidencial posee un fundamento jurídico válido, no debe contemplarse como una de las cláusulas de intangibilidad del artículo 268 de la Constitución. Esto por dos razones esenciales: (a) primero, la reelección consecutiva no constituye un elemento indispensable del sistema democrático. De hecho, los distintos tipos de reelección (diferida, consecutiva, etc.) son igualmente válidos en un sistema presidencialista. De ahí que no debe privarse al pueblo de poder discutir, en base a sus circunstancias y fruto de un diálogo democrático abierto, la posibilidad de adoptar otro tipo de modelo de reelección presidencial. Una de las características de las constituciones es su adaptabilidad a las cambiantes condiciones políticas, sociales y económica; y, (b) segundo, es posible lograr el objetivo que persigue el Poder Ejecutivo con una medida menos rígida como es, por ejemplo, agravar el procedimiento de reforma cuando verse sobre las reglas de elección presidencial, requiriéndose para su validez de un referendo aprobatorio.
En efecto, una alternativa es incluir el modelo de reelección presidencial como una de las materias de especial protección cuya modificación precisa de una consulta popular. El procedimiento a seguir en ese caso sería el determinado en el artículo 272 de la Constitución. Según este artículo, “cuando la reforma verse sobre derechos, garantías fundamentales y deberes, el ordenamiento territorial y municipal, el régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería, el régimen de la moneda y sobre los procedimientos de reforma instituido en la Constitución, requerirá de la ratificación de la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas con derecho electoral, en referendo aprobatorio convocado al efecto por la Junta Central Electoral”. En ese sentido, la modificación estaría en el artículo 272 y no en el artículo 268 del texto constitucional.
En cuanto a la segunda propuesta, a fin de consolidar la independencia constitucional del Ministerio Público, se propone lo siguiente: (a) la designación del Procurador General de la República por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, a propuesta del Presidente de la República; (b) el carácter de inamovilidad en el ejercicio de sus funciones durante cada período constitucional; y, (c) la inclusión como elemento de elegibilidad del requisito de no haber ocupado cargo directivo en algún partido político, no haber sido candidato a algún cargo de elección popular ni haber realizado proselitismo político notorio y constante durante los últimos cinco (5) años a su designación. De igual forma, se propone eliminar del Consejo Nacional de la Magistratura al Procurador General de la República y se excluye de las funciones del Ministerio Pública la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad a fin de que sea ejercida por un órgano administrativo de la Administración Central.
El Consejo Nacional de la Magistratura es un órgano constitucional que ejerce funciones de naturaleza típica de gobierno respecto a la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Electoral. Es el encargado de designar a los jueces de estas altas cortes y de evaluar el desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia (art. 179). Según el artículo 178 de la Constitución, se encuentra integrado por el Presidente de la República, los presidentes de la Cámara de Diputados y del Senado, los legisladores que ostentan la segunda mayoría, el presidente y un juez de la Suprema Corte de Justicia y el Procurador General de la República.
En vista de la composición del Consejo Nacional de la Magistratura, no es conveniente que entre sus funciones se incluya la designación del Procurador General de la República. Una alternativa es que se asuma un modelo de asignación coordinada entre los órganos de mayor legitimidad democrática del Estado (Poder Ejecutivo y Poder Legislativo). En ese tenor, la designación estaría a cargo del Poder Legislativo, quien tendría la responsabilidad de conocer de los méritos y credenciales del nominado, en base a la propuesta realizada por el Presidente de la República. Otro aspecto que debe analizarse cuidadosamente son los efectos que se puedan generar como consecuencia del carácter de inamovilidad del Procurador General de la República.
El constituyente de 2010 asumió una concepción amplia de la política criminal, concibiéndola tanto desde el ámbito represivo-punitivo (proceso penal) como desde el campo de la prevención, al momento de atribuirle las funciones al Ministerio Público. En la propuesta se abandona esta concepción amplia de la política del Estado contra la criminalidad, excluyéndose de las funciones del Ministerio Público los canales informales o indirectos de prevención (políticas administrativas, registros de antecedentes, medios informales de control social, entre otros). Sobre este aspecto, vale decir que estas competencias pueden ser actualmente ejercidas por el Ministerio Público en colaboración con el Poder Ejecutivo sin la necesidad de una reforma constitucional.
En cuanto a la tercera propuesta, es necesario esclarecer la finalidad que se persigue con la adecuación de la cantidad de diputados. Si el objetivo es eficientizar la gestión legislativa, es necesario discutir seriamente sobre la necesidad de un congreso bicameral en un Estado unitario descentralizado. Esto en el entendido de que los orígenes del bicameralismo se encuentra en los Estados federales donde existe una marcada separación entre la federación y los Estados federativos. En cambio, si el objetivo es mejorar la representatividad, debemos avocarnos a analizar el tamaño de las circunscripciones electorales con el objetivo de generar una mayor proporcionalidad y garantizar el pluralismo político en los órganos de deliberación democrática. En otras palabras, la reducción de la cantidad de diputados no soluciona los problemas de representatividad y proporcionalidad que actualmente afectan a la función legislativa.
En cuanto a la cuarta propuesta, si bien la separación de las elecciones tiene como objetivo asegurar que las personas puedan elegir de forma racional a sus candidatos, teniendo un espacio temporal para analizar las propuestas, es cierto que dicha medida influye directamente sobre el nivel de abstención en el proceso electoral, especialmente de cara a las elecciones municipales. De ahí que, en vista de que los partidos políticos no se abstienen de realizar campañas políticas durante ese espacio temporal, es necesario replantearnos su unificación.
Por último, es importante indicar que, en vista de que la propuesta busca modificar uno de los límites al procedimiento de reforma constitucional, se requiere de la realización de un referendo aprobatorio. Y es que, el artículo 272 de la Constitución incluye entre las materias de especial protección cuya modificación precisa de consulta popular el Título XIV relativo a las reformas constitucionales. En este título se incluyen los límites autónomos que vienen impuestos por el propio ordenamiento constitucional y que condicionan la actuación del poder de reforma. Entre estos límites están: (a) los límites formales, referidos al procedimiento a seguir y a los órganos competentes; (b) los límites temporales, vinculados a momentos, plazos o situaciones en las cuales no puede realizarse la reforma (v. gr. estados de excepción [art. 271]); y, (c) los límites materiales, que están vinculados con las materias que no pueden ser objeto de reforma (cláusulas de intangibilidad). Dicho de otra forma, la modificación de cualquiera de estos límites autónomos toca el procedimiento de reforma y, por tanto, requiere de su ratificación por parte de la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas con derecho electoral, en referendo aprobatorio.
Partir de una concepción distinta, sustentado en una interpretación gramatical del concepto de “procedimiento de reforma”, podría generar un incentivo perverso que desvirtúe la finalidad por la cual el constituyente decidió agravar el procedimiento de reforma cuando versa sobre las materias del artículo 272 de la Constitución. Esto en el entendido de que sólo bastaría con incluir la modificación de estas materiales como límites materiales para evitar la consulta popular.