Comenzaron los tiempos de reforma que el Presidente Abinader desde la campaña electoral había anunciado y comenzamos, nada menos que con una propuesta de reforma constitucional con objetivos claramente determinados con miras, en principio, a fortalecer la transparencia, la gobernanza y la institucionalidad democrática. En los próximos artículos abordaremos algunas de estas propuestas con la mirada crítica para que poder contribuir al enriquecimiento del debate en la Asamblea Revisora y en la ciudadanía.
De momento, la propuesta sometida por el gobierno toca uno de los puntos más anhelados por parte de ciertos sectores de la sociedad civil: la transformación del Procurador General de la República en un puesto autónomo e independiente de la figura presidencial.
Para esto se propone sacar al Procurador General del Consejo Nacional de la Magistratura y que a su vez sea éste que lo elija a propuesta del Presidente de la República, por un período inamovible de dos años, pudiendo ser ratificado en el cargo por un período adicional máximo de igual duración.
En adición a lo anterior, en la propuesta se incluyen algunas cualidades que debe tener Procurador General adicionales a las ya indicadas en la actual Constitución, a saber: no haber ocupado cargo directivo en algún partido político, no haber sido candidato a algún cargo de elección popular ni haber realizado proselitismo político notorio y constante durante los últimos 5 años anteriores a su designación.
La idea de esta propuesta es que se fortalezca la autonomía e independencia del Ministerio Público en la elaboración y ejecución de la política criminal, lo cual ha sido una bandera de esta Administración y un reclamo ciudadano frente a los casos de corrupción administrativa.
La intención es positiva. De entrada, me parece certero la supresión del Procurador General de la República del Consejo Nacional de la Magistratura porque desequilibra dicho órgano, dando una gran ventaja al Presidente y al partido gobernante al momento de la elección de los jueces de las altas cortes. También porque el titular del Ministerio Público no debería estar escogiendo los jueces, función incompatible si queremos lograr una mayor independencia del Poder Judicial.
Asimismo, es plausible que el cargo de Procurador General no sea enteramente político partidario y se designe a alguien con menos vinculación partidaria, pues quizás (esto no se asegura) la gestión sea más objetiva en casos que vinculen a funcionarios.
Partiendo de lo anterior es preciso realizar algunas observaciones a la propuesta de reforma:
Procurador General y Ministerio Público
La propuesta padece de una confusión respecto a la equiparación de la figura del Procurador General y el Ministerio Público, es decir, se confunde el funcionario con el órgano. El Ministerio Público es un órgano con autonomía constitucional reforzada, no depende de la Administración Pública Central ni tampoco del Gobierno. Si bien su titular es el Procurador General de la República, el fortalecimiento de la autonomía no necesariamente va vinculado a que su cabeza tenga menos nivel de dependencia del Poder Ejecutivo.
Los miembros del Ministerio Público pueden siempre (y deben) actuar con independencia en el ejercicio sus facultades en ocasión de cualquier acción penal. De hecho, la propia Ley núm. 133-11, Orgánica del Ministerio Público, establece que a cargo de sus miembros está la dirección funcional de las investigaciones. Igualmente se establecen cargos como la Dirección de Persecución, la cual asume la parte operativa de las investigaciones y de la ejecución de la política criminal que diseña en conjunto con el Procurador General.
Si bien según la Ley núm. 133-11 otorga al Procurador General facultades de dirección y designación propias de cualquier titular de un organismo estatal, entre ellas la de asumir directamente investigaciones y expedientes que juzgue de interés público; no menos cierto es que la autonomía propuesta en la reforma, respecto a su figura, puede garantizar o incentivar algo distinto a lo que ya realmente se tiene.
Y la prueba empírica de lo anterior la tenemos en la actual gestión. El desenvolvimiento del Ministerio Público para priorizar determinadas investigaciones que en el pasado eran quizás imposible desarrollarse, dependen del compromiso serio y cívico de sus titulares.
Las experiencias de la región
Otro aspecto que debe tomarse en cuenta al proponerse un Procurador General independiente son las experiencias en nuestra región con esta figura y su relación con el debilitamiento de la institucionalidad democrática de algunos países.
El primero y más cercano es el de Guatemala. El Fiscal General de este país es nombrado por el presidente de una lista que le envía la Comisión de Postulación, por un período inamovible de cuatro años. Salvo faltas muy graves o juicio político, no puede ser removido del cargo.
En la actualidad tenemos a una Fiscal General que desconoce el mandato popular del pueblo guatemalteco, que intentó impedir la inscripción de la candidatura del actual presidente, demoró su juramentación y al día de hoy insiste en su persecución, generando una fuerte crisis política. Es decir, una funcionaria sin legitimidad democrática con poderes suficientes como para poner al límite la institucionalidad de un país.
También tenemos la experiencia peruana. El Fiscal General de la Nación es nombrado por la Junta de los Fiscales Supremo por un período de 3 años. Los Fiscales Supremos son designados por organismos no vinculados al Poder Ejecutivo. Esta fórmula le hace un verdadero órgano autónomo frente al Presidente del Perú, lo que en los últimos año ha llevado a país a un constante lawfare por investigaciones que no han resultado aún en condenas; pero si con inestabilidad gubernamental y en el suicidio del ex presidente Alan García.
Y finalmente, tenemos que ver otro ejemplo de autonomía que tampoco funciona cuando hay cooptación institucional: Venezuela. El Fiscal General en Venezuela también es completamente autónomo e independiente del Poder Ejecutivo, designado por un período de siete años por el Consejo Moral Ciudadano, organismo compuesto por otros cargos que son designados por la Asamblea Nacional.
Sobre la eficacia de la autonomía del Ministerio Público de Venezuela en la persecución de los delitos de corrupción administrativa, quizá no debo abundar dada la situación actual con el hermano país y unas elecciones amañadas por la falta de transparencia del Consejo Nacional Electoral (CNE).
Colofón
Con este recuente rápido y sucinto de estas experiencias regionales, quizás nos permite comenzar a verificar que el reforzamiento de la autonomía del Procurador General de la República no supone una garantía para la persecución objetiva de los delitos de mayor interés público ni tampoco aumenta la eficiencia de las investigaciones y procesos.
Cabe mencionar que con los ejemplos de la región no digo ni pretendo llevar al ánimo de quien me lee, que los presidentes, legisladores y funcionarios pueden estar por encima de la ley y no ser perseguidos judicialmente por delitos que cometan durante el ejercicio de sus funciones. Esto debe hacerse con objetividad y total autonomía por parte del Ministerio Público. Lo que sí quiero reflejar es que la fórmula de la independencia del Procurador General también puede traer mayor ligereza en la instrumentación de expedientes y una proclividad al lawfare en caso de desacuerdos políticos e institucionales.
Por esto entiendo que para “Consolidar la autonomía institucional del Ministerio Público” no es necesario de un Procurador con inamovilidad; sino revisar la ley orgánica de éste para, por ejemplo, promover que todos los procuradores adjuntos sean de carrera con períodos de dos a cuatro años, cargos a los que se acceda por concurso; fortalecer a la Dirección de Persecución, brindándole un mayor nivel de autonomía frente a la figura del Procurador; ampliar las facultades administrativas del Consejo Superior del Ministerio Público, pudiendo incluso sesionar y tomar decisiones sin el concurso del procurador.
Igualmente, para fortalecer la autonomía del Ministerio Público hace falta algo muy, muy, muy importante: presupuesto. El Ministerio Público necesita más fondos pues no solo para mejorar sus infraestructuras y así proveer mejores servicios a la ciudadanía, ya que este no se limita solo a la persecución de los delitos de corrupción administrativa; sino a la atención general de los problemas más reales y que afectan seria y diariamente la calidad de vida de cientos de dominicanos que procuran justicia o la resolución pronta de los conflictos. Esto supone más y mejores recursos humanos, y con ello, más presupuestos.
De hecho si la idea es crear un Ministerio de Justicia, esto es perfectamente posible sin necesidad de independizar de la forma propuesta al Procurador General. Basta con una ley para esto.
Lo he dicho en otras ocasiones, la justicia independiente, el Ministerio Público independiente, va de la mano con asignar las cantidades presupuestarias que las leyes establecen.
Para consolidar la autonomía del Ministerio Público no hace falta una reforma constitucional con el alcance que propone el presidente. Lo que se necesita es revisar la ley orgánica y aportar presupuestos.
Las experiencias regionales permiten verificar que es un error confundir al titular del órgano con este en sí mismo; pero también nos lleva a sopesar más la propuesta de reforma respecto a la figura del Procurador en tanto que pudiéramos acercarnos demasiado al abismo en caso de que quien resulte designado se piense a sí mismo como un Harvey Dent.
Friedrich Nietzche tiene un aforismo muy famoso, escrito en su libro “Más allá del bien y el mal” que de alguna forma pudiera aplicarse a la propuesta del Procurador Independiente: Quien con monstruos lucha cuide de no convertirse a su vez en monstruo. Cuando miras largo tiempo a un abismo, también éste mira dentro de ti.