La normativa de la extinción de dominio como institución autónoma y especializada de naturaleza constitucional, teniendo su origen en el derecho penal, no ha resuelto los problemas complejos y generalizados del fenómeno de la corrupción, ni mucho menos el aumento de la delincuencia.
Esta circunstancia condujo a la necesidad de buscar nuevas alternativas, orientadas fundamentalmente a atacar los efectos patrimoniales del delito y el crimen organizado, que amenazan la estabilidad de las instituciones democráticas.
La necesidad de explorar otras vías y modalidades, más allá de la represión penal, para afrontar y combatir el crimen organizado, ha abierto un nuevo campo de acciones procesales y nuevas figuras jurídicas que buscan afectar el producto económico de las actividades ilícitas. Es aquí, precisamente, donde surge la extinción de dominio regida por una ley que reglamenta los procedimientos y las acciones que atribuyen competencia a nuevos tribunales especializados, y desarrolla novedosas modalidades de administración y distribución de los bienes decomisados en los juicios de extinción de dominio.
A pesar de que en República Dominicana la figura de extinción de dominio fue establecida formalmente por primera vez en la Constitución de 2010, lo cierto es que esta categoría estaba presente en nuestra normativa constitucional en virtud de lo que dispone la carta sustantiva en el artículo 26, numeral 1 y 2, según lo cual “los convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial.”
En ese sentido, tenemos varios tratados que se refieren directamente a la figura de la extinción de dominio, los cuales han marcado una trayectoria legal con rango constitucional como refiere el artículo 26, numerales 1 y 2, de nuestra Constitución. Siendo el primero: La Convención Única de las Naciones Unidas y su protocolo de 1972; por medio de este tratado, los Estados suscribientes se obligan a establecer normas de fiscalización respecto de las sustancias estupefacientes, modificando la esfera de la fiscalización, siempre que ello sea forzoso, y adoptar las medidas legislativas y administrativas que sean necesarias para la persecución de dicho delito. También, la Convención de las Naciones Unidas Contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias sicotrópicas de 1988 (Convención de Viena), que establece: “Cada una de las partes adoptará las medidas que sean necesarias para permitir a las autoridades competentes la identificación, la detención y el embargo preventivo o la incautación del producto, los bienes, los instrumentos o cualesquiera otros elementos a que se refiere el párrafo 1 del presente artículo.”
En ese mismo orden, la Convención de Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional del año 2000, la cual prescribió que los Estados miembros deben tipificar cierta clase y número de delitos como (lavado del producto del ilícito, participación en un grupo delictivo organizado, corrupción pública, etc.) a fin de que ninguno de los delitos considerados graves quede impune.
Asimismo, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003, en la que se califica la corrupción como una conducta grave de orden superior, con la misma categoría que el terrorismo o el tráfico ilícito de estupefacientes, o sustancias psicotrópicas; y por último, se encuentran: “Las 40 recomendaciones del GAFI (GRUPO DE ACCION FINANCIERA INTERNACIONAL SOBRE EL LAVADO DE ACTIVOS), la cual estableció un importante procedimiento de debida diligencia sobre los agentes inmobiliarios, los comerciantes dedicados a la compraventa de metales y piedras preciosas cuando esta operación se haga en efectivo, además de abogados, notarios, otros profesionales jurídicos independientes y contadores o contables.
Para comprender la naturaleza y el ámbito de aplicación de la figura de extinción de dominio, debemos considerar la categorización que realmente nuestra Constitución refiere al derecho de propiedad en su artículo 51, cuando establece: “El Estado reconoce y garantiza el derecho de propiedad.
La propiedad tiene una función social que implica obligaciones. Toda persona tiene derecho al goce, disfrute y disposición de sus bienes.” Esta normativa constitucional establece claramente cuál es el parámetro dentro del cual el Estado de Derecho reconoce la propiedad privada. El Estado no protege derechos ilegítimos, ni la propiedad surgida ilegalmente, carente de función social, por lo que no es posible que el Estado pueda consagrar dentro de su normativa la protección a la propiedad derivada del crimen.
El ámbito de la extinción de dominio trasciende la represión y castigo al delito. Su objeto no busca aplicar una pena al delincuente sino la privación del reconocimiento jurídico a la propiedad adquirida ilícitamente o con un destino también ilícito. De lo que se trata es de afectar y recuperar los patrimonios ilícitos, independientemente que se haya aplicado una pena privativa de libertad o de otra índole.
En nuestro ordenamiento civil e inmobiliario se dispone cuáles son las formas lícitas de adquirir la propiedad, entre las que se encuentran la ocupación, la posesión, el usufructo, el uso, la servidumbre, la hipoteca, la prenda, la sucesión. De forma que la propiedad adquirida por cualquiera de esas modalidades es la que únicamente puede gozar de la protección constitucional.
De ningún modo el Estado de Derecho puede dar amparo al patrimonio o a los negocios mal habidos, ya que los capitales de origen ilícito o que han sido destinados a actividades que vulneran el orden jurídico, económico y social nunca pueden resultar resguardados por la Constitución y mucho menos por una ley.
Para que el derecho de propiedad, y en general cualquier derecho real, tenga la protección del Estado, es una condición esencial y absoluta que haya surgido como consecuencia inmediata de título y causa justa, es decir, no contraria a la ley, al orden público, las buenas costumbres y la función social que la caracteriza. En este sentido, la extinción del derecho de dominio no resulta ni se produce como consecuencia de una conducta penal, sino de un acto carente de efecto jurídico proveniente de la corrupción pública, del incremento ilícito injustificado de cualquier patrimonio, del narcotráfico, la trata de personas o la pornografía infantil.
Examinemos algunos aspectos que han resultado controversiales, como son la imprescriptibilidad de la acción o la atemporalidad que se sitúa más allá del efecto retroactivo de la ley.
IMPRESCRIPTIBILIDAD Y REATROACTIVIDAD DE LA ACCION DE EXTINSION DE DOMINIO
IMPRESCRIPTIBILIDAD. Algunas legislaciones como la colombiana han establecido la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio, tal como prescribió la sentencia de la Corte Constitucional en una sentencia de octubre de 1998, al señalar lo siguiente: “Las fortunas ilícitas, lo cual contraría la Constitución, ya que los vicios que afectan al patrimonio mal habido jamás pueden sanearse, y mucho menos todavía inhibir al Estado para perseguir los bienes mal habidos.”
También el Estado guatemalteco, ha adoptado el criterio de la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio, estableciendo en su Constitución que: “El Estado, ni el legislador pueden darle protección a la fortuna ilícitamente adquirida determinando un plazo o límite que esos bienes o dineros obtenidos a través de actividades ilícitas, se legitimen, iría tal determinación en contravía de los postulados superiores contemplados en el ordenamiento jurídico, como el de la legalidad.”
El Estado dominicano ha seguido una orientación diferente en el tema de la imprescriptibilidad fundamentada en los acuerdos internacionales (Convención de Naciones Unidas de 1988 o Convención de Viena), donde se establece que las medidas adoptadas por cada parte suscribiente serán adoptadas de conformidad con su derecho interno, y de conformidad con sus reglas de procedimiento o de los tratados internacionales que hayan concertado.
Así, el Estado dominicano escogió otro camino para la acción de extinción de dominio en la Constitución de 2010, donde si bien no adopta la imprescriptibilidad, desarrolla un régimen que permite ampliar los plazos para los casos de crímenes de corrupción como se establece en el artículo 146, numeral 5, cuando se establece lo siguiente:
“La ley podrá disponer plazos de prescripción de mayor duración que los ordinarios para los casos de crímenes de corrupción…”
Siguiendo este mandato constitucional, en la Comisión Bicameral que estudia e.l proyecto de Ley de Extinción de Dominio se discute establecer un plazo mayor a diez años como el que se establece para las penas privativas de libertad. Inclinándonos por un plazo de veinte años para la acción de extinción de dominio; actuar de otra forma sería escoger el camino de la inconstitucionalidad, lo que sería fatal para la más rápida aprobación de la ley.
IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. Para comprender el concepto de irretroactividad de la ley, es decir, el conflicto de las leyes en el tiempo y el espacio en nuestro ordenamiento constitucional, debemos hacer un análisis complejo del artículo 110 de nuestra carta sustantiva, para trascender la visión tradicional y superficial que han dado lugar a una perspectiva errónea sobre esta importante cuestión.
Observemos detenidamente lo que indica el artículo 110 de la Constitución, el cual establece lo siguiente:
“Irretroactividad de la ley.- La ley solo dispone y se aplica para lo porvenir. No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al que esté subjúdice o cumpliendo condena. En ningún caso los poderes públicos o la ley podrán afectar o alterar la seguridad jurídica derivada de situaciones anteriores.”
Para tener una lectura correcta de la naturaleza del referido texto, se requiere apreciar que en él se incluyen dos conceptos, el de la retroactividad y el de la retrospectividad. El primero se refiere exclusivamente a situaciones acontecidas bajo el amparo de una ley anterior, tal como lo indica en su parte inicial, cuando se indica textualmente:” No tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al que este sub-judice o cumpliendo condena.” Lo que se encuentra regulado en este aspecto del texto constitucional son leyes que benefician a reos penales, o aquellas que comprometen el interés público o social.
Como hemos advertido anteriormente, las leyes que regulan la extinción de domino trascienden el ámbito del derecho penal, no se refieren a personas sub-judice, ni mucho menos a reos que estén cumpliendo condena, porque no se persigue un castigo, ni una sanción a la persona. Su ámbito es el derecho real o patrimonial.
Si nos concentramos en la parte infine del artículo 110 de la Constitución antes indicado, podemos observar que se trata de otra situación diametralmente opuesta a la retroactividad de la ley que se encuentra contenida en su primera parte. En su segunda parte, el legislador se refiere a otra cuestión diferente a la retroactividad de la ley. En este último aspecto la norma hace referencia a derechos adquiridos. Porque para que una ley sea retroactiva, es necesario que obre sobre el pasado y que vulnere plenamente derechos adquiridos afectando o alterando la seguridad jurídica derivada de situaciones anteriores (Art.110). El derecho adquirido se encuentra consolidado cuando otorga una facultad o un beneficio en el ámbito de la esfera jurídica de una persona. De aquí que el principio de la irretroactividad solo puede ser aplicado a los derechos consolidados, existentes plenamente, a situaciones acabadas o a las relaciones jurídicas consagradas.
En otras legislaciones de Latinoamérica, las Cortes Constitucionales se han pronunciado sobre estos importantes aspectos comprendidos en el artículo 110 de nuestra Constitución, deslindando claramente cuando existe una violación al principio de la irretroactividad de la ley, y estipulando que esta situación solo se produce cuando la normativa nueva reglamenta situaciones anteriores, que vulneran derechos plenamente adquiridos.
Este principio constitucional indica expresamente que los negocios de bienes o patrimonios que tienen un origen ilícito nunca podrán gozar del amparo del derecho de propiedad que se encuentra garantizado en nuestra Constitución, ya que sería irracional admitir que la propiedad que se encuentra protegida como un derecho fundamental sea aquella producto del delito y las actividades ilícitas, situación que se encuentra claramente delimitada y protegida en la parte infine del artículo 110 que hemos citado precedentemente.
De este análisis, podemos concluir que la Ley de Extinción de Dominio que estamos conociendo actualmente en la comisión bicameral integrada, debe necesariamente regular situaciones ocurridas antes de su vigencia que tratan sobre derechos aparentes, ya que conoce únicamente el dominio de bienes o patrimonios, es decir, que comprende el derecho de propiedad como derecho adquirido. No abarca ni se vulneran circunstancias con esta aplicación sobre derechos consolidados. Se trata del patrimonio obtenido como producto del crimen y del delito, lo cual se traduce en una simple expectativa de naturaleza irregular e ilícita desde su origen, situación que jamás podrá consolidar el derecho de propiedad consagrado plenamente en nuestra Constitución. El Estado de Derecho nunca puede abarcar ni proteger circunstancias para permitir que quienes lo ejecutaron conserven el producto ilícito para siempre. De aquí se deriva el principio de que lo que nace ilícito perpetuamente será ilícito.
LA BUENA FE
En relación con la buena fe, nos encontramos ante una visión diferente en los juicios de extinción de dominio a la que hemos venido manejando tradicionalmente a través de nuestro Código Civil, donde esta figura establece una presunción generalizada que se mantiene hasta prueba en contrario.
Se trata, en este caso, de una nueva visión donde la buena fe no se fundamenta en la ignorancia, o la inexperiencia, sino en la ausencia de obras fraudulentas, de engaño, en fin, de una conducta contraria a quienes obran honestamente dentro de las reglas y costumbres que predominan en la sociedad.
En los juicios de extinción de dominio se presentan dos tipos de titulares de bienes: los que son propietarios directos de los bienes y los que son terceros adquirientes de buena fe.
En esas dos situaciones se presentan también dos modalidades en relación a la carga de la prueba. En el primer caso, el titular del derecho es quien tiene la carga de la prueba. En relación con los terceros de buena fe, estos están en la obligación de aportar elementos de prueba que establezcan con certeza su dominio sobre el bien en cuestión. En esta situación no basta oponerse a la acción de extinción de dominio alegando una aparente y ligera buena fe, se debe, por el contrario, aportar todos los elementos de prueba, demostrando que se actuó con un comportamiento exento de culpa, que no se trató de encubrir el verdadero dueño del bien obtenido y realmente en cuáles actividades fue utilizado el bien, que no hubo ninguna vinculación con actividades ilícitas y que no se trató de encubrir al verdadero propietario de los bienes envueltos en la acción de extinción de dominio.
En el caso de los derechos de los terceros de buena fe, se supera toda discrecionalidad del juez durante el proceso, ya que dichas decisiones se adoptan con base en hechos concretos, donde la carga de la prueba se reparte entre el ministerio público y el sujeto procesal que pretende alegar un derecho real, donde no se trata de establecer la responsabilidad penal por la comisión de conductas delictivas, sino que se persigue el bien ilícito, por lo que las partes envueltas en el proceso deben demostrar los hechos en los cuales fundamentan su oposición a la acción. Dentro de esta nueva visión solo se excluye al tercero exento de culpa cuando se produce producto de un error en el que habría incurrido la persona más diligente o experimentada.
La extinción de dominio es una acción de carácter constitucional, patrimonial, autónoma y especial que se rige por un debido proceso propio, diferente al proceso penal, tiene una mayor aproximación al derecho civil en cuanto al deber que tienen las partes de probar los hechos en que se fundamentan sus pretensiones.
COMPETENCIA: UN TRIBUNAL CON JUECES Y FISCALES ESPECIALIZADOS Y JURISDICCION NACIONAL
Como hemos advertido, nos encontramos ante procesos novedosos, que requieren de nuevas conceptualizaciones, donde lo primero que debemos establecer para situar el ámbito de competencia de la ley de extinción de dominio es determinar que se trata de una acción autónoma e independiente, que de ninguna manera puede asimilarse a una pena, ni principal, ni accesoria ligada a un juicio de naturaleza penal. Su propósito se orienta a extinguir en favor del Estado bienes adquiridos fuera del marco de la legalidad y el derecho o cuando estos bienes sean destinados a actividades ilícitas, independientemente que los mismos tengan un origen lícito.
Atendiendo a esa naturaleza compleja, en la Comisión Bicameral se ha venido discutiendo la necesidad de establecer un tribunal colegiado compuesto por tres jueces, los cuales serán competentes para el conocimiento de las autorizaciones judiciales, el control de las actuaciones y las solicitudes de medidas cautelares durante la etapa de la investigación patrimonial y de la sentencia dictada en la primera fase del proceso.
Considerando que el recurso de apelación es una garantía de la Constitución prescrita en el artículo 69, numeral 9, como una protección esencial del debido proceso y el derecho de defensa. Mi opinión sobre la apelación, por la naturaleza compleja de los juicios de extinción de dominio, sería darle competencia a la Suprema Corte de Justicia para que designe tres jueces con una composición mixta: uno de la cámara civil, otro de la inmobiliaria y uno del contencioso tributario, para conocer en segundo y único grado la apelación de las sentencias dictada por el tribunal en la primera fase del proceso.
Mi posición es eliminar el procedimiento de casación, que en nuestro ordenamiento judicial es sumamente extenso, con una fase de admisión que podría considerarse obsoleta e innecesaria como es la solicitud de opinión al Ministerio Publico establecida por la Ley de Procedimiento de Casación, sin ningún tipo de condiciones o filtros de admisibilidad. Admitir una tercera vía sería desnaturalizar el carácter de la celeridad propia de los juicios de extinción de dominio alargándolos indefinidamente, alterando su esencia por la carencia de eficacia en la celeridad necesaria que requiere la persecución de los bienes productos de la corrupción y el crimen organizado.
Otro elemento relevante de la propuesta de la Comisión Bicameral es el énfasis que se ha puesto en respetar todas las garantías del debido proceso sobre la base de que la figura de la extinción de dominio es de naturaleza constitucional. La orientación que se ha seguido ha sido colocar restricciones al papel absoluto del Ministerio Público, limitando sus actuaciones y siempre subordinándolas a los controles y actuaciones de los jueces en los juicios de extinción de dominio, para evitar el alegato de que esta ley pueda servir como forma de persecución política.
Se ha puesto un gran empeño en dotar de las mayores garantías a los accionantes a través de un proceso de notificaciones más riguroso que el del Código de Procedimiento Civil, adicionando una mayor tutela para el conocimiento de todas las actuaciones del Tribunal y del Ministerio Público, resguardando en todo momento el derecho de defensa.
Estamos en la fase de discusión para establecer la modalidad del órgano encargado de la administración y distribución de los bienes decomisados.
En conclusión, podemos afirmar que hay un gran consenso político y social sobre la necesidad de la ley de extinción de dominio. Pero como todo en la vida, nada está exento de dificultades. Tenemos un Congreso donde ninguna fuerza política tiene la mayoría absoluta, lo que nos refiere la necesidad de usar los mecanismos democráticos orientados por el pacto y la negociación, en los cuales siempre hay que ceder en algo para lograr un objetivo real y posible. Con este espíritu la Comisión Bicameral tiene el firme propósito de tener el informe firmado por la mayoría de los senadores y diputados lo más pronto posible para presentarlo al Senado y después a la Cámara de Diputados. Nuestro objetivo es que la Ley de Extinción de Dominio sea consensuada y aprobada para que este mismo año pueda ser promulgada por el Presidente de la República como lo dispone nuestra Constitución.