El establecimiento de cuotas para garantizar un mínimo de representación de la mujer en los puestos de elección popular se remonta al año 1997. La Ley Electoral No. 275-97, en su artículo 68, disponía lo siguiente: “En la composición total de las nominaciones y propuestas a la Junta Central Electoral, cuando se trate de cargos congresionales y a la junta electoral correspondiente, cuando se trate de cargos municipales, los partidos y las agrupaciones políticas incluirán una proporción no menor del 25% de mujeres a esos cargos.”
Tres años después, el artículo 1 de la Ley No. 120-00, de fecha 30 de marzo de 2000, modificó el texto del artículo 68 antes citado en el siguiente sentido: “Cuando se trate de cargos de diputados, en la composición total de las nominaciones y propuestas a la Junta Central Electoral, los partidos y las agrupaciones políticas incluirán una proporción no menor del treinta y tres por ciento (33%) de mujeres a esos cargos. Igual proporción de mujeres se incluirán en las nominaciones y propuestas que formulen los partidos y las agrupaciones políticas para los cargos municipales presentados por ante las juntas electorales del municipio correspondiente, excepto el cargo de síndico. Este porcentaje deberá ser colocado en la lista de elección en lugares alternos con relación a los cargos asignados a los hombres. La Junta Central Electoral y las juntas electorales velarán porque se cumplan estas disposiciones incluyendo las circunscripciones electorales. Toda propuesta en la cual no se respete este porcentaje será nula y no podrá ser aceptada por el organismo electoral correspondiente” (énfasis CRG).
El incremento de 25 a 33% de la cuota se llevó a cabo, al tenor de lo indicado en el quinto considerando de la referida Ley, por haber entendido el legislador que “la asignación de candidaturas en favor de la mujer en una proporción no menor del 25% resulta insuficiente e injusta y no se compadece con los niveles de responsabilidad y participación de la mujer en la vida económica, política y social de la nación dominicana”.
Visto desde la teoría general de los derechos, el legislador del año 2000 le dio vida y sustancia al principio de progresividad que entonces como hoy establecía, en idénticos términos, la parte capital del artículo 8 constitucional. Dicho principio implica, por un lado, que el Estado está en el deber de garantizar un incremento gradual del nivel de efectividad y protección los derechos, tendentes a conjurar situaciones asimétricas o discriminatorias. Por otro lado, implica que el Estado no puede adoptar medidas normativas, sean éstas legislativas o administrativas, que conlleven retroceso en el nivel de protección alcanzado por un determinado derecho.
La noción de progresividad aplicada al ámbito de los derechos es hermana gemela del “mandato de optimización” que define, al decir del insigne juspublicista alemán Robert Alexy, el tipo de normas jurídicas que son los principios: “normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes” (Robert Alexy. Teoría de los derechos fundamentales, p. 87).
Diecinueve años después de la reforma legislativa producida por la Ley No. 120-00, el Congreso Nacional aprobó la Ley Orgánica del Régimen Electoral. El artículo 136 de esa Ley dispone lo siguiente: “Las nominaciones y propuestas de candidaturas a la Cámara de Diputados, a las regidurías y vocales se regirán por el principio de equidad de género, por lo que éstas deberán estar integradas de acuerdo a lo establecido en la Ley de Partidos, por no menos de un 40% ni más de un 60% de hombres y mujeres de la propuesta nacional” (énfasis CRG).
Tenemos entonces una Ley, la No. 120-00, que establecía la obligación, a cargo de la JCE y de las juntas electorales, de garantizar que la cuota del 33% se cumpliera “incluyendo las circunscripciones electorales”. Esto permitía que el mínimo del 33% fuera contemplado en todas las demarcaciones, lo cual implicaba una elevada probabilidad de que las mujeres tuvieran mayor representación en la Cámara de Diputados y en los municipios. Se apuntaba así al objetivo de reducir el desequilibrio de género tradicionalmente imperante en esas instancias de gobierno.
Por otro lado, tenemos la Ley Orgánica del Régimen Electoral y su artículo 136. Ese texto crea una apariencia de incremento de la cuota mínima de representación de la mujer, de 33 al 40%. Pero en realidad, el cambio en el mandato de que la cuota fuera determinada por circunscripciones electorales (y que estuviera garantizada por la JCE y las Juntas Electorales) a que lo sea en relación a “la propuesta nacional”, abre las puertas a un menor nivel de representación efectiva de las mujeres, vía la manipulación de las listas de candidatos y la creación de barreras a la equidad en la competencia.
Lo anterior implica una amenaza contra el principio de progresividad contenido en la parte capital del artículo 8 constitucional. El Tribunal Constitucional, en diálogo jurisprudencial con la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, en su sentencia TC/203/13 sobre el tema de la progresividad de los derechos, lo siguiente:
“Esta prioridad responde de manera directa al compromiso de los Estados, que conforman el sistema interamericano de Derechos Humanos, de adoptar medidas para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, tal y como lo prescribe el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Esto significa que “los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual y constantemente hacia la más plena realización de tales derechos.”
Sobre esa idea de avance gradual y constante en la realización de los derechos fundamentales afirma el TC, en la misma sentencia bajo comentario, lo siguiente: “Aquí se encuentra la base del principio de realización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales, ha dicho la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tienen una dimensión tanto individual como colectiva, por lo que su desarrollo progresivo se debe medir teniendo presentes los imperativos de la equidad social” y, en el caso que nos ocupa, la equidad de género.