Un día como hoy, 25 de febrero, se promulgó la primera Constitución de 1854. Con ello se reformaba la ley de leyes por vez primera, luego de casi diez años de vigor, siendo este –dolorosamente– el periodo más largo para la vigencia de una norma de su tipo en nuestro país durante todo el siglo XIX.
Como bien sabe el lector, la reforma constitucional es el procedimiento mediante el cual una constitución –en tanto cumbre normativa de un Estado– es modificada, idealmente para adaptar su contenido a la evolución social, aunque común y tristemente se ha usado para acomodar tal contenido al interés del poder político imperante. En constituciones rígidas, como la nuestra, es usual que el propio texto objeto de revisión haya establecido lo relativo a la iniciativa para emprender tal reforma, el órgano competente para realizarla y el procedimiento a utilizarse. La Constitución de San Cristóbal regulaba tales medidas en sus artículos 202, 203 y 204.
¿Por qué se modificó la Constitución en febrero de 1854? ¿Cuáles fueron los principales cambios introducidos en el texto modificado? ¿Cómo se evalúa este proceso en la historia criolla y el estudio del Derecho Constitucional? ¿Por qué se conoce como la primera Constitución de 1854? Pretendo ensayar algunas ideas como respuestas, en tan resumidas letras como me sea posible.
Respecto a la primera cuestión, esto es, para entender las razones que pudieron incidir en la modificación de un texto constitucional que ya favorecía a Pedro Santana en un momento en que el agresivo hatero ejercía nuevamente el mando de la nación, debemos dirigir la vista a la agitada vida política nacional en la primera década republicana.
El año de 1844 había sido uno cargado de pugnas internas entre los sectores sociales y esto se había reflejado en las luchas políticas entre liberales y conservadores, imponiéndose estos últimos por la fuerza, como bien se sabe. El 26 de septiembre de 1948 Manuel Jiménez tomaría la presidencia dejada por Santana, solo para perderla 6 meses después, cuando el hombre de armas tomase la ciudad de Santo Domingo el 30 de mayo de 1849 –curiosamente a instancias de Báez, para entonces presidente del Congreso–. Luego de las elecciones de mediados de año (en las que ganó Santiago Espaillat pero se negó a ocupar el cargo) hubo nuevas elecciones en agosto, a partir de las cuales Báez toma posesión como jefe de Estado el día 24 de septiembre de 1849, cargo que ocuparía hasta febrero de 1853.
El retorno al mando de Santana en 1853 implicaba un ingrediente más a esas importantes luchas internas que se reseñan muy resumidamente en el párrafo anterior y en procura de hacer las paces de algún modo con el sector liberal, Santana accede a una revisión de la Constitución de 1844. De igual modo, si bien se había satisfecho en gran medida lo pedido por la iglesia, había objeciones de parte de esta a las limitaciones que entendía que le imponía el texto de San Cristóbal en relación a sus privilegios corporativos y jurisdiccionales. Como resalta Flavio Darío Espinal en su estudio del constitucionalismo dominicano, de forma paradójica la Constitución de 1844 fue simultáneamente criticada por ser demasiado liberal y por ser poco liberal. Es en ese contexto –en el de una breve y quizás incomprendida concesión política– que se fragua la primera revisión a nuestro texto constitucional.
Cuenta Wenceslao Vega, en su obra Historia del Derecho Dominicano, que la proposición de revisión a la Constitución fue sometida por dos miembros del Tribunado en abril de 1853, lo cual fue acogido en junio y se convocaron ambas cámaras para reunirse como Congreso Revisor en el poblado de Guerra, en enero de 1854 (…) iniciados los debates, el Congreso tuvo que trasladarse a Santo Domingo, pues en Guerra no fue fácil reunir quórum por falta de facilidades. Como presidente del Congreso Constituyente fue elegido el legislador Benigno Filomeno Rojas, uno de los líderes liberales del Cibao (…) la Constitución de febrero de 1854 modificó 79 artículos de la Constitución de 1844, por lo que más que una revisión fue una reestructuración bastante profunda.
¿Cuáles eran estos cambios? Estaban relacionados con la organización del poder en la Constitución, el ejercicio de las libertades ciudadanas, la limitación de determinadas atribuciones del Poder Ejecutivo, una mayor autonomía a las autoridades municipales, entre otros aspectos de interés. Sin embargo, debe reconocerse que muchos de estos cambios tenían consigo ciertas debilidades que podemos ver en dos grandes grupos: las condicionantes normativas temporales establecidas en la propia Constitución y las limitaciones políticas de la evolución del “constitucionalismo liberal” de la época.
Respecto a las primeras, mientras se debe reconocer la importante eliminación del texto recogido en el artículo 210 de la Constitución de 1844 (facultades excesivas al presidente), es igualmente preciso admitir que la primera Constitución de 1854 permitía que Santana, escogido como presidente en 1853, permaneciese en el cargo por dos períodos (hasta 1861). Lo propio ocurría con la necesidad de que el presidente obtuviera aprobación senatorial en la promoción de oficiales del ejercito, pues una disposición transitoria dejó sin efecto tal medida hasta que se firmase la paz con Haití. Se limitó la incidencia del Poder Ejecutivo en la judicatura, pero se le permitió designar los jueces de primera instancia, de listas que sometía las diputaciones provinciales (facultad que en antaño tenía el consejo conservador).
Respecto a la segunda clase de limitación, el profesor Espinal Jacobo, en la obra ya aludida sostiene que como límites al “constitucionalismo liberal” de febrero de 1854 pueden señalarse la permanencia de la iglesia católica como religión del estado; la permanencia de restricciones en el derecho a elegir y ser elegido (solo para propietarios, empleados públicos, oficiales del ejercito y de la marina, los profesionales e industriales registrados y los arrendatarios de propiedades agrícolas), y; la ya citada disposición transitoria que extendía irrazonablemente el periodo de gobierno de Santana.
De todos modos, estos cambios denotan un avance importante. La composición del Congreso Nacional se hizo más democrática, la autonomía municipal se reforzó, la independencia judicial avanzó, si bien tibiamente y el presidencialismo experimentó ciertas limitaciones. Muy a nuestro pesar, estas mejoras no podían ser aceptadas por Santana por mucho tiempo. Apenas unos meses después, el día 25 de septiembre de 1854, se dirigió al Congreso para impulsar una nueva revisión constitucional y de esta nacería la segunda Constitución de 1854, posiblemente la menos democrática y liberal de toda nuestra historia. Parece ser que fue este el primero de los lúgubres 25 de septiembre, de la historia dominicana.