Selección de jueces altas cortes: transparencia y competencia efectiva

En noviembre del año 2011 escribí un artículo, sobre el proceso de selección de los jueces de las altas cortes, especialmente a partir de las vistas públicas celebradas al efecto.  Ahora en el 2017 nos encontramos nuevamente ante una convocatoria del Consejo Nacional de la Magistratura, para seleccionar de entre los postulantes, los jueces ocuparán las vacantes existentes en las altas cortes, sea por causa de vencimiento del período para el cual fueron seleccionados, o por jubilación de algunos de los miembros.  Siento que es oportuno rescatar el artículo, y actualizarlo en lo que proceda.

La Constitución del 2010 en su Artículo 179 es la que origina la facultad ejercida por el Consejo Nacional de la Magistratura para seleccionar a los jueces de estos altos tribunales.

Para la selección de los jueces miembros del Tribunal Constitucional, así como de la Suprema Corte de Justicia el único criterio relativo a la aptitud profesional viene plasmado por la Constitución en su Art. 153:

“(…) 4) Haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público. Estos períodos podrán acumularse.”

Es notorio que la Constitución no previó ningún requisito de aptitud para integrar el Tribunal Superior Electoral.

La Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, No. 138-11 dispone en su Artículo 14 sobre la libertad de presentación de candidaturas:

“Presentación de candidaturas. La presentación de candidaturas será absolutamente libre, y se podrá realizar tanto por organizaciones cívicas e instituciones, así como por personas físicas, dentro de los plazos, y de acuerdo con las formalidades establecidas en el reglamento del Consejo Nacional de la Magistratura.”

La invitación que hace la ley para la presentación de candidaturas es en nuestra opinión un ejercicio importante de participación ciudadana en la democracia, que debe ser respetado y considerado por el Consejo Nacional de la Magistratura, más allá de los respaldos político-partidarios.

Aunque a la fecha de este artículo, el reglamento dictado para este proceso por el Consejo Nacional de la Magistratura (“CNM”), no está disponible en los medios de publicación tradicionales, ha trascendido que es probable la difusión por televisión y por internet de las las vistas públicas de los candidatos.  Ello dotará al proceso de cierto nivel de transparencia siempre deseable, y ha sido un precedente en procesos de selección anteriores. 

La Ley 138-11 dispone en su Artículo 17, que el CNM convocará a los candidatos “para ser evaluados en los diversos aspectos que establezca su reglamento”.

Es el Artículo 18 de la Ley Orgánica del CNM que dispone el sometimiento de las candidaturas a vistas públicas, y la facultad de investigación respecto de las mismas viene dada por éste mismo artículo y por el 19.  No es obligatorio investigar cada candidatura, y al parecer el espíritu de estas disposiciones es que las investigaciones sean facultativas del CNM.  Sin embargo, es deseable que en este proceso el CNM se avoque a investigar las candidaturas, y presentar el resultado de las mismas vía internet, de manera que el público en general pueda acceder a ellas.

En el proceso del año 2011, y previsiblemente en el que se avecina, la difusión televisada de las vistas públicas para la selección de los jueces de las Altas Cortes, fue un fenómeno profundamente humano y retrata nuestra sociedad.   Este proceso, altamente trascendental, nos permitió acercarnos brevemente a los que potencialmente tendrán en sus manos la democracia, el derecho y la institucionalidad de nuestro país.  El retrato, no es sólo de los que tienen la valentía de presentarse a las entrevistas, sino de nosotros que cada día seguimos las vistas públicas, y las comentamos, tanto por los medios tradicionales, como en las redes sociales, los chats, y otros.

Las vistas públicas nos revelaron principalmente la capacidad de autocontrol de los postulantes, no necesariamente su idoneidad para ocupar los cargos para los cuales postularon. 

Lamentablemente, en el proceso del 2011, fuimos testigos de cómo talentosos jueces y abogados  titubearon ante preguntas elementales; del planteamiento por los miembros del CNM de cuestiones, en muchos casos de manera confusa; de miembros del CNM agotados de escuchar largas y longevas hojas de vida; de repetición de temas una y otra vez; de miembros del CNM que facilitaron la respuesta de ciertos postulantes; de renombrados profesionales que no respondieron a la altura de su reconocida fama y curriculum; de egresados de escuelas de derecho que no hacen honor a sus respectivas alma mater.  En ocasiones contadas tuvimos el privilegio de beneficiarnos con la profundidad del pensamiento jurídico, político y hasta filosófico de ciertos postulantes.

Recomendamos que en esta ocasión haya un seguimiento ordenado por parte de las instituciones de la sociedad civil de este proceso, y que el mismo sea público también.

Al desconocer el contenido del reglamento dictado por el CNM a la luz del proceso que se avecina, consideramos importante rescatar del reglamento CNM-1 del 2011 que dictaminó como principios del proceso de selección de los jueces, transparencia, legalidad, celeridad, justicia e igualdad.    El CNM es el garante ante la ciudadanía, de que el proceso de selección de jueces a las vacantes en el al Tribunal Superior Electoral, el Tribunal Constitucional y la Suprema Corte de Justicia, cumpla con tales principios, que recomendamos sean asumidos (si es que ello no ha ocurrido) por el CNM convocado en 2017, de ahí que consideremos que en esta ocasión es necesario que la ciudadanía requiera al CNM mucho más que unas entrevistas televisadas.

Proponemos aquí una reflexión que, mediante la analogía de este proceso concursal, con los principios transversales aplicables a los procesos licitatorios y concursales, especialmente en materia de adquisiciones públicas, se extrae la metodología y características que debería tener el proceso de selección de jueces a las altas cortes.

Nuestra propuesta es la siguiente:

1. La mayor competencia posible entre los postulantes:
   1. 1. mediante los procedimientos de publicidad de la convocatoria, la uniformidad y formalidad de la misma, el contenido informativo respecto del proceso evaluatorio;
      2. a través de la reducción de obstáculos para las personas con limitaciones naturales pudieran presentar sus candidaturas; no tenemos información de que el CNM haya lanzado en esta ocasión, o en ocasiones anteriores, alguna iniciativa que promoviera la participación y presencia de los grupos que naturalmente tienen el acceso limitado a estas posiciones; tampoco tenemos estadísticas de las participaciones en procesos anteriores de personas originarias de las provincias, de las mujeres, o de las personas con discapacidad; se observa sin embargo que los postulantes provienen principalmente de la ciudad de Santo Domingo, con excepción de los jueces de carrera que provienen de diversas provincias del país; en el proceso del 2011, la simple observación televisada de las entrevistas revela que no hubo ningún equilibrio en cuanto a la participación del género femenino, o de personas con discapacidad.
2. Igualdad de condiciones para la evaluación de los postulantes.  Los estándares apuntan al imperativo de preparación y publicación de pliegos que contengan las condiciones detalladas sujetas a evaluación en los procesos de concurso.  Estimamos que el CNM debe describir el perfil específico del juez para cada uno de los tribunales, por ejemplo, especificar si se tomará en cuenta la condición de docente universitario, las publicaciones realizadas, el involucramiento en acción social y ciudadana o trabajos voluntarios, entre otros aspectos.  Estos pliegos de condiciones deberían estar accesibles a todos los candidatos (y a la ciudadanía en general), a fin de que tengan acceso igualitario a las condiciones para calificación, previo a la vista pública, lo que se logra a través de medios efectivos de publicidad, por medios escritos y electrónicos.    

c) Otro elemento fundamental de todo proceso concursal, es la valoración o puntuación que se otorga a cada elemento sujeto a evaluación.  A nuestro entender, en el caso de las postulaciones a las denominadas altas cortes, consideramos que se podía lograr este objetivo adoptando la metodología siguiente:

1. 1. 1. Presentación uniforme de los curricula de los candidatos.  El CNM debió estructurar un formato de curriculum vítae estandarizado de conformidad con aquellos aspectos de la vida profesional de los candidatos importantes, de acuerdo a la Constitución, las leyes y el criterio del propio CNM.  La estandarización permite la comparación entre informaciones equivalentes, ahorrando tiempo y esfuerzo al CNM en la revisión de los mismos.  Los procesos de reclutamiento de personal del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo contienen formatos de currículo estandarizado, lo que constituye una fuente legítima para el trabajo del CNM.
      2. Empleo del tiempo equitativo y eficiente.  El tiempo de entrevista en la vista pública para cada postulante debe ser igual, en cumplimiento con los principios de celeridad e igualdad.  Notamos que en la práctica en el 2011 por ejemplo, esto no ocurrió, lo que ocasionó posposición de las presentaciones de algunos candidatos.  El inicio de las vistas públicas debe ser puntual a la hora convocada.  Dado que los curricula de los candidatos fueron sometidos por escrito al CNM, no vemos necesidad de que los candidatos se extiendan por tiempo ilimitado en el recuento de los mismos.  Recomendamos por lo tanto instruir a los candidatos antes de iniciar cada sesión, estimamos que 20 minutos como máximo por candidato es tiempo suficiente para una aparición pública televisada.  El Presidente del CNM o el Secretario deberían moderar tanto las preguntas formuladas como el empleo del tiempo por los candidatos para lograr un empleo eficiente y equitativo del tiempo.

1. 1. 1. Equivalencia y equilibrio en las preguntas.  Es evidente que la complejidad y el número de preguntas formuladas, en el proceso realizado en el 2011, a los candidatos no es ni siquiera equivalente o comparables.  Observamos que en el proceso del 2011, los consejeros formularon preguntas complejas, sucesivas y diversas, que requieren no sólo del conocimiento de la norma, sino de una vasta capacidad de razonamiento profundo y rápido sólo a ciertos candidatos; no obstante, otros candidatos fueron beneficiados con la formulación preguntas elementales o básicas.  En algunos casos observamos que ni siquiera llegaron a formular preguntas a ciertos candidatos, mientras a otros candidatos, todos los consejeros hicieron al menos una pregunta.

Esta forma de conducción de las preguntas empleada en el proceso del 2011 debe ser evitada en el proceso de selección del 2017, pues la conducción de las preguntas de la forma antes descrita, puede llevar al público no experto a una impresión errada; por ejemplo, en el caso de preguntas elementales, respondidas con facilidad y rapidez, los candidatos pueden dar la impresión de estar mejor capacitados; en el caso de preguntas difíciles y múltiples, si los candidatos toman un tiempo mayor para responder, pueden dar la impresión de no estar bien preparados, o de no ser aptos para desempeñar la función para la cual postulan.

1. 1. 1. Contenido y formulación de las preguntas.  El CNM asume que los candidatos deben tener un conocimiento cabal de la Constitución, y del procedimiento ante el Tribunal Constitucional, con lo cual concordamos.  También asumen que deben tener un conocimiento en cualquiera de las materias del derecho relacionadas a la Constitución, sin que hayan sido previamente comunicadas a los postulantes. Esto presenta las dificultades propias de un proceso evaluatorio sin preparación previa, pues la amplitud y diversidad de estas materias jurídicas es inmensa y variada.

La preparación y rigurosidad de las entrevistas por parte de los miembros del CNM no debe ser constante.

Consideramos que todos los candidatos deben ser evaluados en condiciones de igualdad, bajo estándares equivalentes para que el proceso sea verdaderamente competitivo, no discriminatorio, y en consecuencia justo. 

En tal virtud consideramos que lo eficiente, equitativo, transparente y competitivo es que un equipo especializado (por ejemplo de las Escuelas de Derecho) prepare una batería de preguntas adecuadamente planteadas, sobre la materia electoral, constitucional, y de derecho general dominicano, y que las mismas fueran públicamente sorteadas por el CNM.  Con el sorteo elimina toda posibilidad de sesgar, voluntaria o involuntariamente, las preguntas dirigidas a uno u otro candidato.

En el pasado, el CNM ha actuado como un jurado examinador, haciendo un careo de preguntas a los candidatos sobre cualquier tema, sin ningún método académico, orden conceptual o sistema concursal, aparente.  La metodología a ser empleada aconsejamos que tome en cuenta la solemnidad del proceso y el trato profesional y respetuoso que merecen todos los postulantes.

Entendemos que el CNM debe dotarse de algunas pautas éticas y metodológicas que recojan estas preocupaciones, y las que mencionamos más adelante.

Estimamos que ciertas conductas exibidas en el pasado por miembros del CNM están reñidas con los más elementales principios de objetividad, y transparencia;  por ejemplo, no cumple con los principios expresados más arriba el hecho de que los miembros del CNM: (i) lancen preguntas para atrapar al postulante en juegos de palabras o errores, (ii) comenten y sonrían entre ellos cuando escuchan presentaciones o respuestas de los postulantes, (iii) que la formulación de las preguntas sea incorrecta o confusa, son situaciones que recomendamos evitar en el proceso de evaluación.  Esto ha ocurrido en el pasado y debe evitarse en el futuro.

También debe observarse por parte de los miembros del CNM un comportamiento que garantice la equidad y competencia justa y objetiva entre postulantes;  por ejemplo en el proceso del 2011 cuando se hicieron alusiones personales de reconocimiento personal o profesional a ciertos candidatos, que aún cuando sean merecidas, estuvieron fuera de contexto, pues los consejeros no están actuando en calidad personal, sino en razón de sus respectivas investiduras; por lo tanto, aconsejamos que no se hagan alusiones a la “reconocida fama”, o al “prestigio profesional”, entre otras, con respecto a algunos candidatos, durante las sesiones, y otro tipo de afirmaciones subjetivas que puedan indicar al público espectador que existe algún tipo de preferencia o simpatía por cierto candidato, restando objetividad al proceso.  Estas menciones, colocaron a los demás postulantes en situación de desigualdad, comprometiendo la objetividad del proceso.

Entendemos también que el método de evaluación que presenciamos en las vistas públicas del año 2011 exige demasiado esfuerzo personal a los miembros del CNM, quienes desempeñan otras funciones en los poderes públicos muy demandantes, dejándoles poco o ningún tiempo para la preparación previa.  Reconocemos el esfuerzo personal de los integrantes del CNM, al realizar la evaluación, no obstante, la institución CNM debe dotarse de una metodología de evaluación depurada, rigurosa y realmente competitiva, que evidencie un grado de madurez y progreso institucional superior al exhibido en procesos de selección de jueces anteriores.

1. Criterio de evaluación predeterminado y publicado. Hasta donde llega mi información, no ha sido publicitado, el valor asignado por el CNM de estas apariciones públicas respecto de la evaluación en general de cada candidato.  Por tanto, la ciudadanía desconoce si las entrevistas en vistas públicas, representan un 50% o un 5% del valor respecto del proceso de evaluación completo.  Así que no se sabe realmente cual será el impacto de una aparición pública excelente, buena o pobre, respecto de otros elementos de evaluación.  Tampoco se sabe el valor asignado al currículo, ni a los elementos que componen el mismo.  Consideramos necesaria la definición y publicación de las todas las herramientas de evaluación con precisión y el valor asignado a cada una.
2. Transparentar y evitar todo conflicto de interés entre los miembros del CNM y los postulantes.  En este caso reconocemos que, durante el proceso del 2011, uno de los miembros se abstuvo de constituir el panel durante la presentación de dos parientes suyos, lo cual fue correctísimo de su parte.  Consideramos que debe transparentarse toda relación, personal o profesional, presente o pasada reciente entre los postulantes y los miembros del CNM, así como la afiliación formal a partidos políticos de los postulantes, sea como miembro inscrito, sea como perteneciente de algún movimiento externo, tanto presente como pasada.     Aquí no se trata en nuestra opinión de procurar la asepsia política de los jueces, sino más bien evitar que las vinculaciones personales, profesionales o políticas sean los criterios de selección predominante.  Es deber de los miembros del CNM requerir tal información, en el caso de que no haya sido previamente revelada.

Las recomendaciones que anteceden son el fruto de nuestras reflexiones con motivo de las vistas públicas del año 2011 para la selección de los jueces de las altas cortes.  En aquella ocasión, el artículo surgió durante el proceso, mientras que ahora lo hacemos público ex ante.   Los miembros del CNM se encuentran ahora en el 2017, ante la oportunidad de marcar un precedente con un proceso de selección de jueces que se caracterice por la transparencia, celeridad, justicia e igualdad.  Sentimos que nuestra propuesta, de ser acogida, contribuye a dotar la proceso de dichos principios.

Consideramos que el tiempo coloca a cada quien en su rol, y es responsabilidad de cada uno desempeñarlo cabalmente.  Ahora, es obligación de los miembros del CNM garantizar la verdadera transparencia y competencia en el proceso.  También, es deber de la ciudadanía exigirla y controlarla mediante los mecanismos legales, institucionales y de opinión pública.  Exponemos estas propuestas en un ejercicio ciudadano democrático y crítico con la esperanza de estimular al menos un debate distinto en torno al proceso de selección de los jueces, que trascienda la difusión por los medios de comunicación masiva del proceso, y garantice un proceso de calidad y eficacia. 

Pensamos que en República Dominicana es necesario trascender del cumplimiento de las formas y los procedimientos, para dotar de efectividad y eficacia la aplicación práctica de las normas jurídicas, única vía cierta hacia la consecución del precepto constitucional que nos califica como Estado Social y Democrático de Derecho, y finalmente hacia la consecución de la plena y digna realización, humana, social, económica y política de los ciudadanos de esta Nación.