La libertad individual y la propiedad privada son pilares fundamentales del sistema capitalista y de su libre mercado. El Estado, sin embargo, tiene el deber y el derecho constitucionales de imponer algunas limitaciones a tales prerrogativas en aras del bien común. En nuestro sistema de pensiones, sin embargo, esas prerrogativas están desbordadas con resultados indeseables. Por eso es necesario, ahora que se discute una posible reforma del Sistema de Seguridad Social (SSS), ponderar la conveniencia de que los dueños de los fondos sean quienes los manejen a su antojo. Sus inversiones podrían así resultar más rentables que con el esquema actual.
Las críticas sobre el SSS actual son apabullantes. Eso ha provocado que el presidente Abinader haya incluido su reforma entre las propuestas para el Diálogo Nacional. También una comisión bicameral del Congreso está actualmente celebrando audiencias públicas al respecto y todo parece indicar que el país se aboca a una reforma sustancial del SSS. Son múltiples los componentes que deberán evaluarse, pero aquí nos referimos solo al manejo y las opciones de inversión de los fondos de pensiones.
La conveniencia de cambiar el esquema actual de inversión se desprende de un breve repaso de los tres sistemas de pensiones existentes en el mundo: 1) reparto, 2) capitalización individual, y 3) mixto. En el sistema de reparto el Estado, siendo el epicentro del sistema, administra no solo sus ingresos y sus obligaciones, sino también su cobertura. Con los aportes de los trabajadores “al fondo común, se pagan los beneficios de los miembros pasivos del sistema, o pensionados. En consecuencia, el sistema solo se sostiene si el conjunto de aportes de los trabajadores activos es igual o mayor a las pensiones que reciben los pensionados”. Pero la evolución demográfica condiciona estas premisas y con frecuencia estos fondos de reparto “no tienen la capacidad de autofinanciarse, y ameritan ser cubiertos con las formas tradicionales de financiamiento público: impuestos, endeudamiento o, en última instancia, con inflación”.
Con la Ley No. 87-01 que creó el SSS aquí se abandonó ese sistema porque proporcionaba “baja cobertura, otorgaba pensiones exiguas y generaba un alto pasivo para el Estado dominicano”. En su lugar se adoptó el sistema de “capitalización individual” que se apoya en el ahorro individual de los trabajadores y los aportes de los empleadores a través de sus respectivas cotizaciones. Su cuenta es administrada por una empresa privada (AFP) que invierte tales recursos en diversos instrumentos financieros. Los rendimientos se suman al ahorro acumulado a fin de que se pueda disponer de una mejor pensión para el retiro. “Siendo la rentabilidad una base estructural del sistema, la cotización e inversión resultan sustanciales para fortalecer los resultados financieros”.
El sistema mixto no ha existido en nuestro país y tampoco es parte del debate actual. Sin embargo, muchos analistas piensan que el problema mayor del sistema de pensiones es el incremento de la longevidad: debe haber suficientes cotizantes activos para apoyar a envejecientes con una mayor expectativa de vida. Para resolver el problema se propone un sistema con dos fuentes de financiación: los empleadores y trabajadores, por un lado, y el Estado por el otro. Por lo general, este sistema usa la capitalización individual para cubrir la pensión entre la edad de retiro (voluntariamente adoptada por el trabajador) y una “gran edad” (que podría ser de 80 o 90 años). A partir de esa gran edad se usaría el sistema de reparto.
Los que se reputan como los mejores sistemas de pensiones del mundo usan los tres esquemas reseñados. Pero tienen en común que funcionan en países desarrollados y eso puede explicar su éxito. Aquí algunos favorecen volver al sistema de reparto, pero la opinión mayoritaria se inclina por el de capitalización individual con algunas reformas. Una de estas ultimas opiniones concluye que el sistema debe ser reformado para introducirle modificaciones: “i) aumentar el porcentaje de cotización, ii) revisar la edad de retiro, iii) reducir el monto de los ahorros de los trabajadores que se destina a financiar la deuda pública, y iv) permitir que esos ahorros puedan ser invertidos en el exterior, para diversificar el riesgo de los portafolios de inversiones de las administradoras”.
Por su lado, Matías Bosch, un ácido crítico del SSS, alega que tanto las AFP como las ARS –las cuales manejan un dinero de pensiones que equivale a un 15% del PIB y destinan un 80% a inversión– son un rotundo fracaso. “El 80% de ese dinero lo invierten de la manera más parasitaria posible: invertido en deuda y en certificados de empresas públicas del Ministerio de Hacienda y del Banco Central. Lo que significa que le toman dinero a la sociedad, a empleadores y empleados, y se lo prestan al Estado que esa sociedad financia con sus impuestos”. El destacado economista Julio Ortega Tous apoya esos juicios alegando que las AFP obtienen enormes ganancias de una manera pasiva sin correr riesgos. Además, en un estudio de Pro-Competencia se encontró un “bajo nivel de competencia” en el mercado de las AFP y que la estructura de este mercado resultó “altamente concentrada”. Pero Pro-Competencia no ha hecho nada para cambiar eso.
El pobre rendimiento para los afiliados del presente esquema de manejo de los fondos de inversión sugiere que debe hoy día considerarse el esquema alternativo de que sean los trabajadores –y no las AFP– los que manejen las inversiones. Para ello se suprimiría la práctica de invertirlos en el sistema financiero y se requeriría que las inversiones se hagan en empresas privadas, disponiéndose que los fondos deben ser usados en la compra de activos rentables. En vista de que casi un 80% de los fondos esta hoy día colocado en manos del Estado –Ministerio de Hacienda y Banco Central—convendría que la deuda contraída por el Estado sea pagada con activos estatales con potencial de gran rentabilidad. Ahí está la parte del Estado en EGE-Haina y EGE-Itabo como primera opción. Pero además los trabajadores comprarían a Punta Catalina y las EDES, aunque se tenga que gastar algún tiempo en poner las EDES a ser rentables. Y las cobranzas estatales de los proyectos de vivienda podrían también calificar en un primer experimento.
A la una tasa de cambio del 57×1 actualmente los fondos de pensiones montan unos US$14,000 millones. Puesto que la deuda del Estado asciende a aproximadamente un 80% de ese capital, el Estado debe a los fondos unos US$11,200 millones. Si los activos estatales mencionados tuvieran un valor de mercado de alrededor de la mitad de eso y el Estado aceptara esa dación de pago, todavía las acreencias del sistema de pensiones serian considerables y podrían utilizarse para comprar otros activos estatales o privados. Sin embargo, la adopción del rol de emprendedor de los trabajadores representa un cambio en la modalidad de inversión de los fondos de pensiones y requerirá una estrategia de transformación gradual para evitar peligrosos riesgos asociados con su gerencia. La forma en que las AFP evitan esos riesgos es hoy verdaderamente “parasitaria”.
Independientemente del reto que implica convertir a las EDES en empresas rentables y garantizar la rentabilidad de Punta Catalina, para que el cambio sugerido pueda tener éxito se requiere de un esquema de calificación que garantice que los trabajadores puedan manejar tu patrimonio rentablemente. Se podría pensar en crear un fideicomiso proletario con fideicomitentes escogidos entre representantes calificados de los trabajadores. Pero, aunque eso no es imposible, la mejor opción inicial seria seguir dependiendo de la gerencia de las AFP mediante un contrato de mutuo beneficio. Porque pertenecen a los grandes bancos, las AFP pueden considerarse como inversores eruditos, tal vez los más experimentados del país. Pero ellas ya no podrían limitar su gestión a la inversión en el sistema financiero. Su nuevo reto sería la gerencia de las empresas adquiridas por los trabajadores. Para ello el fideicomiso proletario negociaría un contrato de gerencia de los activos por diez años a fin de que sean las AFP quienes manejen los activos adquiridos. En el caso de los activos eléctricos se admitiría que las AFP no ganarían un porcentaje adecuado de los beneficios netos porque al principio no habría beneficios. Pero si lo ganaran a partir del momento en que los hagan rentables.
En el esquema aquí sugerido una vez vencido el periodo de transición de diez años, las AFP saldrían del sistema y el fideicomiso proletario asumiría la gestión, después de haberse calificado para hacerlo. En muchos países del mundo los fondos de pensiones invierten en proyectos de los agentes económicos privados para obtener una mayor rentabilidad. (Según la OECD, al finalizar el 2020 un 75% de las nuevas inversiones de los fondos de pensiones fueron en bonos y participación en el capital de renta variable de las empresas.) De hecho, la Superintendencia de Pensiones ha aprobado inversiones en el mercado de valores dominicano, una acción que de ampliarse convierte al trabajador en emprendedor.
Pero el problema aquí es que el Estado y las instituciones financieras ha consumido el grueso de los fondos a través de instrumentos financieros y eso es lo que no debe seguir pasando. Con el Estado como deudor los riesgos de una confiscación son muy altos y la rentabilidad es limitada y carcomida por la inflación. Por ende, el Estado debe pagar su deuda con activos estatales rentables y los trabajadores deben calificarse para manejar su patrimonio. Esto tendría el beneficio adicional de adelgazar al Estado disminuyendo la influencia de los políticos para lograr una mayor eficiencia de la economía. Sin duda, el nuevo esquema es mas congruente con los principios de libertad individual y de la propiedad privada.