La Ley No. 21-18, que regula los Estados de Excepción, es una norma que en el contexto de situaciones constitucionalmente anormales tiene entre sus objetivos la regulación de los derechos y garantías fundamentales.
Partiendo de que en esta ley se regulan los derechos constitucionales, el primer “test” que debe pasar la norma es el de la interpretación y reglamentación de los derechos y garantías fundamentales de acuerdo al procedimiento preceptivo de la propia Constitución.
El Artículo 74 numeral 2 de la Constitución prevé que sólo por ley, en los casos permitidos por la Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad.
La doctrina ha enjuiciado que esta reserva de ley debe entenderse en sentido estricto; esto es, referida exclusivamente a la ley emanada del Congreso Nacional, y no a cualquier otra norma con fuerza de ley. Así se deduce tanto de la expresa y sola referencia a la “ley”, como del espíritu restrictivo del inciso: incluso la ley sólo puede completar o desarrollar la regulación constitucional cuando la norma suprema así lo permita (Pedro González-Trevijano, p. 427).
El Tribunal Constitucional define la reserva de ley como una garantía consagrada por el constituyente mediante la cual un determinado número de materias son reservadas a la potestad exclusiva del legislador (TC/0373/14).
En efecto, de acuerdo con el constituyente, el instrumento propicio y correcto señalado para regular el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales es la “ley”. En este sentido, cuando se intenta regular los derechos y garantías fundamentales en cualquier Estado de Excepción no es suficiente una simple resolución del Congreso aprobada con mayoría absoluta.
De acuerdo con el orden constitucional, el único instrumento normativo que cumple con el mandato establecido en la Carta Magna es, justamente, aquel que ha establecido la misma Constitución.
Parafraseando al magistrado del Tribunal Constitucional Rafael Díaz Filpo, resulta claro, pues, que es la ley y no [la resolución] la fuente de las normas que imponen a los ciudadanos cualquier género de obligaciones y cargas o de restricciones a los derechos fundamentales. (La Reserva de Ley en Iberoamérica).
Ahora bien, si es la ley, en estricto sentido, la que debe aprobar la solicitud o petición del Presidente al Congreso Nacional, en vez de una resolución, entendemos que no es cualquier ley la que deber autorizar los Estados de Excepción en el ordenamiento dominicano.
El artículo 112 constitucional establece dos categorías de leyes partiendo de la matrícula exigida para su aprobación: las leyes orgánicas y las leyes ordinarias.
Las leyes orgánicas constituyen una categoría normativa caracterizada por una reserva material y formal. Desde el punto de vista material sólo son leyes orgánicas las que regulan la serie de materias que especifica el artículo 112 de la Constitución, entre las cuales destaca los derechos fundamentales, en base a la consideración de su importancia especial en la vida política y social. En cuanto al procedimiento, se requiere para su aprobación una mayoría calificada, con la cual se expresa el significado singular de estas leyes como fruto de un acuerdo parlamentario más intenso que el necesario para leyes ordinarias (Díaz Filpo. ob. cit. pp. 617-618).
Es claro que en los Estados de Excepción contemplados en la Constitución se tiende a suspender derechos y libertades públicas, en consecuencia, estamos ante una situación que demanda el dictado de una ley orgánica dado que el objeto a regular son derechos fundamentales, conforme lo prevé el artículo 112 de la Constitución de la República.
De ahí que la autorización de la solicitud de declaratoria de Estado de Excepción que realice el Congreso Nacional debería ser emitida mediante ley orgánica aprobatoria, en vez de, resolución aprobatoria.
Pero más aún, como han escrito los profesores Víctor Abramovich y Christian Courtis, si las restricciones a derechos fundamentales provinieran de una ley orgánica, no podrían ser infundadas o arbitrarias sino razonables; es decir, justificadas por las circunstancias que les han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido, y proporcionales a los fines que se procura alcanzar con ellas, de tal modo que no afecte el contenido esencial de dichos derechos. Entendiéndose por contenido esencial de un derecho, los elementos o rasgos básicos sin los cuales el derecho queda desnaturalizado o se torna irreconocible.
Este imperativo de razonabilidad en la regulación de derechos fundamentales contenido en el artículo 74.2 de la Constitución, es complementado por el artículo 40.15, al disponer que: “A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica”.
El principio de razonabilidad de anclaje constitucional se aplica aún en los Estados de Excepción, pues el constituyente estableció la suspensión proporcional de los derechos fundamentales, dependiendo del Estado de Excepción aplicable, haciendo una clara distinción entre los derechos que pueden ser suspendidos en el Estado Defensa, por un lado, y en los Estados de Conmoción Interior y de Emergencia, por el otro (González-Trevijano, ob. cit., p. 1388).
Por tales razones, aun cuando el Artículo 21 de la Ley Orgánica 21-18, sobre los Estados de Excepción, establece que el Congreso puede aprobar mediante resolución la solicitud de declaratoria de excepción. Lo cierto es que dicha disposición es contraria a la Constitución, al violar los artículos 112 y 74 numeral 2, antes descritos, pues los derechos fundamentales solo pueden regularse mediante ley orgánica y, por tanto, el Congreso solo está habilitado constitucionalmente a autorizar la declaratoria de estado de excepción mediante ley orgánica aprobatoria.