Estuve viendo el informe del Banco Mundial, “Hacia un sistema tributario más eficiente”, y cada vez que leía un párrafo estaba lleno de gozo al notar lo que hemos avanzados en el tema de los tributos. El título del informe lo dice, tenemos un sistema tributario eficiente, que puede ser más. Eso si uno se da cuenta bien es un elogio a través de claves criptográficas. Ese es el lenguaje natural de los organismos internacionales y de los expertos internacionales, que en los tiempos de la sociedad de naciones, cuenta Luigi Einaudi, los llamaban peritos, de los que dijo este autor que eran peor que las siete plagas de Egipto y peores que los que él llamaba doctrinarios, que es mucho decir. Cuando se habla de eficiencia es de gozo para muchos economistas pues la palabra equidad, justicia, legalidad e igualdad en los tributos les suena como vomitivos que sirven de poco para beneficiar a los ricos.
El tema del informe es la eficiencia, y sobre una estructura tributaria que ya lo es, pero que se puede hacer más eficiente. No se tratan los temas de equidad o de justicia relacionados con el sistema tributario y su aplicación, porque creo que han sido tratados en un informe anterior. El target del informe, como se dice ahora, son los gastos tributarios, particularmente las exenciones del impuesto a las transferencias de bienes industrializados y servicios (ITBIS) y las exenciones tributarias del régimen de zonas francas.
El informe establece que el gasto tributario representa, para el 2015, el 6.4% del producto bruto interno (PIB), en las estimaciones del ministerio de Hacienda ascienden a 201,751.9 millones de pesos, equivalentes a 6.7% del PIB, pero es más o menos lo mismo. Para el ministerio de Hacienda el concepto gasto tributario se refiere «al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del establecido en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos.». las estimaciones del gasto tributario del ministerio de Hacienda tienen problema del orden conceptual y sus resultados pueden ser objeto de una revisión que lo lleve a la baja, pero ese no es el tema.
Según establecía Stanley Surrey, el concepto de gasto tributario se refería particularmente al impuesto sobre la renta, considerando los elementos que en primer lugar especificaban la estructura necesaria para la aplicación normal de ese impuesto, como: el concepto de renta, los periodos fiscales a los fines de la imputación de las rentas, la determinación de los sujetos de las obligaciones tributarias, las alícuotas y las exenciones. Estos eran los elementos que según Surrey se integraban a los fines de la aplicación del impuesto sobre la renta y su recaudación. Luego, en segundo lugar, se consideraban los tratamientos o las preferencias especiales relativas al mismo impuestos denominadas incentivos tributarios o subsidios tributarios, que constituían desviaciones de la estructura normal del impuesto para favorecer una industria, una actividad o un tipo particular de personas a través de exclusiones de ingresos, deducciones, diferimientos del cumplimiento de obligaciones tributarias, créditos contra el impuesto o alícuotas especiales, que independientemente de las formas que adopten representan esencialmente un gasto del gobierno en las actividades o grupos favorecidos, realizados a través del sistema tributario en lugar de una subvenciones directas, créditos u otras formas de asistencia del gobierno.
Stanley Surrey, no era economista, sino abogado, y los abogados son buenos para los conceptos o en eso son mejores que los economistas, como estos últimos son buenos para hablar de eficiencia. Como lo dicen Robert D. Cooter y Thomas Ulen, en su libro “Derecho y Economía”, señalando: “Los abogados pueden describir hechos y darles nombres con resonancia moral, mientras que los economistas son obtusos en la lengua con demasiada frecuencia”. Por eso Surrey nunca plateo las exenciones de un impuesto como algo anormal, sino como algo propio del mismo, y en realidad tenia razón porque no hay una forma ideal o un arquetipo un impositivo universal sobre el valor agregado ni sobre ningún objeto gravado o actividad gravada. Aunque aquí hay economista que pretende redefinirlo todo.
Desde el punto de vista económico los impuestos se diseñan para alcanzar objetivos económicos o inducir determinado comportamiento en los agentes económicos y en todos los impuestos existe algún tipo de exenciones que regularmente son propias de diseño del mismo del tributo y nunca se podrían calificar como gasto tributario, de acuerdo con el concepto de Surrey, pues estos últimos son exógenos a la formulación propia del impuesto. No son propios de los impuestos, sino que se disponen en leyes diferentes con el propósito de conseguir la inversión en determinado sector económico, zona geográfica o promover un tipo de empresa y eso nunca se puede hacer con una exenciones generales o con relación a bienes que pueden ser útiles para diferentes propósitos, por eso las exenciones definidas como gasto tributario regularmente se otorgan a los sujetos, no con respecto a los bienes gravados a través exenciones objetivas. Las exenciones también se pueden establecer para satisfacer a determinados grupos de presión o por el predominio de criterios ideológicos que argumentan sobre la ventaja de dejar exento a determinados sujetos.
Establecer como exentos del ITBIS productos como el arroz, avena o maíz que sólo tienen por objeto no elevar los costos de la canasta familiar no pueden ser calificado como gastos tributarios, cuando lo que se busca es no afectar a las personas de bajos ingresos porque estos son bienes inferiores, bienes que se consumen más cuando baja el nivel de ingreso de un sujeto. Lo mismo se puede decir de las pastas como los espaguetis y los coditos. El argumento contrario es que en el caso de una exención general a un bien se benefician por igual ricos y pobres y los ricos no deben tener esa ventaja a nombre de los pobres, entonces la discusión se convierte en un asunto de proporciones y valores absolutos, porque se beneficia en mayor proporción a los pobres. Tal vez es mejor darle dinero a los pobres para que compren coditos, pero eso puede producir otros daños colaterales cuando sirve para el control social o para crear clientelas.
Uno puede tener sus dudas sobre las bondades redistributivas del gastos público cuando observar la construcción de vías para la zona Este, para el desplazamiento de los ricos hacia villas y playas cerradas, cuando se hacen carreteras de montañas para los que tienen casas en los campos para llegar lugares de dos habitantes y cuando las vías de la ciudad sólo se piensa para los que tienen vehículos, pues para los de a pies las aceras no existen y el transporte público es un infierno, en una ciudad hostil para los ancianos y poco amigable para el que camina. Así, el gasto público puede no beneficiar a los pobres.
El informe del Banco Mundial plantea situación ideal en el caso de que todo el consumo estuvieran gravado, es decir, si todos los bienes y servicios que se consumen en la economía estuvieran gravados, con una alícuota o tasa uniforme, y dice que las pérdidas de eficiencia de la imposición al consumo tipo valor agregado debido a las exenciones o la brecha política en país representa el 3.3% de producto interno bruto (PIB), durante los años 2008 al 2015, alcanzado un máximo de 3.9% del PIB en el 2009, mientras las perdidas por el fraude impositivo, la evasión y la falta de gestión en la recaudación de los tributos o brecha de incumplimiento aumentó de 4.8 entre 2008 y2012 hasta llegar a un máximo de 7.6% del PIB y continua al momento de elaboración del informe por encima del nivel del 2008.
Lo que establece el informe es que la perdida eficiencia del ITBIS en gran parte no vienen de las exenciones de los plátanos, el arroz o la morcilla, de la brecha política marcada con el coeficiente G, que es la que tiene que ver con el diseño del tributo, sino por el fraude, la evasión y la falta de cumplimiento con la administración tributaria marcada en el informe por el coeficiente X, pero lo que se pregona es que la evasión está determinada por las exenciones del ITBIS y no por la ineptitud de la administración Tributaria. No se argumenta que la evasión también se da por el gasto tributario determinado a través de leyes de incentivos que benefician a sectores diferentes de la zonas francas, inclusive con leyes aprobadas después del 2012, como la ley No. 195-13, formulada para un sector que había crecido sin leyes de incentivos, entre 1992 y 2001.
El informe tiene sus sesgo pues cuando se habla del fraude, la evasión y la administración tributaria como causa de la perdida de eficiencia de la imposición al consumo solo toma el periodo 2008-2012, mientras para la perdida de eficiencia por la brecha política toma hasta el periodo 2008-2015, esto que parece inocuo dejas sospechosas omisiones, pues en la gestión actual de los impuesto ha establecido recurrentemente que el nivel de fraude y evasión e incumplimiento en la gestión del ITBIS se alcanzó un máximo nivel de evasión a partir del 2012, inclusive llega a decir que la evasión del ITBIS hoy supera el 40% de los ingresos obtenidos con ese impuesto y el informe del banco mundial dice que todavía se mantiene la falta de eficiencia sobre los niveles de 2008, pero nos seguimos planteado el tema de las exenciones como la principal razón de la perdida de eficiencia de la imposición al consumo. Hablar de exenciones y compararnos con otros país puede ser difícil encontrarle el sentido, cuando en estos países hay salarios mínimos mayores que los que aquí ilegalmente se aprueban o tienen una estructuras tributarias distintas a la nuestra, como los países pequeños de las islas del Caribe, que tiene una actitudes diferentes con relación al cumplimiento tributario, particularmente los del Caribe inglés.