La prevalencia de tasas de desempleo particularmente elevadas entre grupos específicos de la población, como la juventud y las mujeres, siempre ha llamado la atención de los estudiosos de la economía dominicana, particularmente considerando las elevadas tasas de crecimiento económico registradas. También pasaron a ser una fuente de preocupación para el actual Gobierno que, desde un principio, se impuso ambiciosas metas para combatirlo. El tema se ha estado discutiendo recientemente a raíz da una propuesta del empresario Pepín Corripio en el sentido de que el Gobierno aplique una política de primer empleo.
Supongo que su propuesta se origina en la convicción de que, en casi cualquier país de América Latina, e incluso en muchos desarrollados, se presentan dificultades para que la juventud pueda insertarse al empleo productivo y remunerado, aún para los jóvenes que alcanzan grados de educación secundaria y superior. El joven en el mercado de trabajo afronta una situación difícil, compleja y llena de incertidumbres, más si son mujeres y mucho más si son pobres.
La vida moderna ha acuñado la expresión nini para referirse a una proporción no despreciable de jóvenes que no estudia ni trabaja. Son múltiples las dimensiones de los problemas que tienen que enfrentar para agotar con éxito el proceso de integración social desde la educación, construcción de una carrera profesional, ingresar a un empleo o la actividad emprendedora hasta constituir su propio hogar.
El estado anímico a que conduce la visible falta de oportunidades se refleja en la expresión “Sin experiencia no consigo empleo y sin empleo no consigo experiencia”. Los impactos negativos que se derivan de ello para la sociedad son terribles: como pérdida de recursos humanos en la etapa de la vida caracterizada por la mayor pujanza, dificultades para generar autoestima y autoconfianza, dificultades para adquirir destrezas tempranas y caldo de cultivo para el fomento de la delincuencia, así como la tendencia a la emigración de recursos humanos calificados.
Intentando corregir las fallas del mercado de trabajo respecto a la integración de la juventud, en algunos países se han venido aplicando políticas especiales de promoción del empleo juvenil, pero hasta ahora los éxitos han sido muy limitados. En la región latinoamericana se ha utilizado la denominación de iniciativa de primer empleo para referirse, al menos, a cuatro grandes tipos de programas:
- Programas de capacitación e intermediación laboral, los cuales, con variantes están presentes en la mayoría de los países;
- Contratos de formación o de aprendizaje, que incluyen los contratos para aprendices;
- Subsidios a la contratación de jóvenes, incluyendo iniciativas que complementan los salarios o que establecen exoneraciones tributarias o a las aportaciones de seguridad social;
- Regímenes especiales de legislación laboral para jóvenes, como salarios mínimos especiales, flexibilización de las condiciones de trabajo y de las prestaciones obligatorias.
Los programas de entrenamiento y capacitación para el trabajo se vienen ejecutando con mayor o menor éxito en la región desde hace mucho tiempo (INFOTEP en la República Dominicana), pero no han logrado remediar que el desempleo juvenil sea particularmente agudo.
También se observa en América Latina un incremento de iniciativas orientadas al autoempleo y al emprendimiento. En algunos casos los programas de capacitación laboral empiezan a incorporar componentes de educación emprendedora, promoción de planes de negocio y servicios de desarrollo empresarial. O bien los gobiernos desarrollan campañas e incentivos especiales para inducir el emprendimiento y acompañar el crecimiento de los negocios, como en nuestro país.
A partir de las experiencias y lecciones aprendidas, han surgido nuevas iniciativas de promoción de la empleabilidad que pueden denominarse como modelos integrados. Entre las prestaciones que se ofrecen se incluyen aspectos como: orientación al mundo del trabajo; asesoría para la búsqueda de empleo; intermediación laboral; e incentivos financieros a micro y pequeña empresa.
Ahora bien, los programas más efectivos se basan en subsidios gubernamentales y exenciones tributarias. Los subsidios salariales se utilizan en varios países de la región para promover el empleo de los jóvenes, en cuyo caso, el Estado comparte con la empresa una parte del costo de la contratación, bajo la lógica de reducirle costos hasta que los jóvenes adquieran algún tipo de habilidades y experiencias, de manera que se estimule su demanda y se incrementen sus niveles de empleo y de salario.
En la región los subsidios salariales se han implementado de varias formas: como devoluciones de las aportaciones a la seguridad social, créditos o exoneraciones fiscales o parafiscales, o pagos directos a las empresas.
Otro tipo de normativas que se han implementado en América Latina son regímenes especiales de salarios mínimos para trabajadores jóvenes, partiendo de la premisa de que obligar al empleador a pagar los salarios mínimos normales constituye una barrera a la contratación de jóvenes de baja productividad con poca experiencia o sin experiencia. Se parte de la idea de que cuando el salario mínimo general es muy alto con relación a la productividad media de los jóvenes, el problema del desempleo afectará con mayor intensidad a este grupo.
En otras regiones, las políticas más exitosas de empleo se conocen en Alemania y en países de rápido crecimiento de Asia. Pero estas políticas se basan fundamentalmente en educación y en instrumentos macroeconómicos, como el crédito y la subvaluación relativa de sus monedas, y son políticas generales de empleo que no necesariamente se enfocan en grupos especiales.
Desde sus inicios fue uno de los objetivos de este Gobierno afrontar el tradicional problema dominicano del desempleo y la informalidad laboral. Se pusieron metas ambiciosas y a juzgar por los datos, la política aplicada aparenta haber sido más exitosa de lo que se creía, pues los números comenzaron a reflejar un cambio drástico en el funcionamiento del mercado de trabajo.
Durante este período el PIB dominicano ha mantenido una de las tasas de crecimiento más elevadas de América Latina, incluido la reactivación de los principales sectores competitivos, como la industria, el turismo, las zonas francas, la minería y la agricultura, que son los de mayor trascendencia en términos de empleo formal. También se ha acumulado una de las tasas de inflación más bajas y las tasas nominales de interés se han podido mantener más bajas que en períodos previos, al tiempo que se ha posibilitado una sustancial expansión del crédito bancario al sector privado.
Se ha mantenido la estabilidad cambiaria, pero se descontinuó la persistente revaluación real de la tasa de cambio, lo cual se constituía en una enorme barrera a la mejoría de los salarios reales y la creación de empleos formales. Otro factor que puede haber influido son los efectos de la reorientación del gasto público en dirección de revitalizar el campo y las zonas periféricas urbanas; políticas de apoyo a las micro y pequeñas empresas, y utilización de las inversiones públicas como medio para la contratación de mano de obra local y comprando materiales y equipos producidos a veces en las propias comunidades, lo que ha surtido un efecto dinamizador de las economías locales y mejorado el empleo.
El resultado es que mientras antes la economía venia creando un promedio de 24 mil empleos formales cada año, se ha producido un cambio tan drástico como inesperado, con un promedio anual superior a 100 mil. Por si alguien duda de las encuestas, están los datos de cotizantes a la seguridad social, que es el verdadero definidor de formalidad laboral. En los cinco años transcurridos de Gobierno del Lic. Danilo Medina los cotizantes a fondos de pensiones aumentaron de 1.29 millones a 1.84 millones; para más precisión, el incremento fue de 546 mil personas, para una media de 109 mil anual.
A pesar de estos resultados, las tasas de desempleo abierto y ampliado siguen siendo considerablemente altas para un país en rápido crecimiento, y la desocupación juvenil es altamente preocupante. Y esto último es grave en cualquiera de los segmentos de población: los jóvenes de la zona rural no tienen mucho futuro sin emigrar a las ciudades, los barrios periféricos urbanos siguen siendo afectados por la desesperanza, el desaliento y múltiples peligros para la juventud, mientras que la educación media y superior tampoco ofrecen la garantía de acceso al empleo que amerita la condición del graduado.
En tales circunstancias, tiene sentido intentar diseñar instrumentos especiales que permitan al joven insertarse en el mercado formal de trabajo y adquirir la primera experiencia laboral que le sirva de empuje a su vida adulta. En el Gobierno hay conciencia sobre ello y se piensa permanentemente en los medios. Sin embargo, cualquier política tiene que considerar posibles costos y beneficios. En particular, porque en ambientes con debilidades institucionales, con coeficientes de tributación bajos o con una ancestral cultura de evasión tributaria, muchos de los instrumentos usados pueden tener efectos tan negativos que al final el remedio termine siendo peor que la enfermedad.
En principios, no recomendamos ninguna política sustentada en exoneraciones de impuestos, debido a que el sistema fiscal dominicano está saturado de agujeros que socaban su base, y crear nuevos mecanismos no haría más que facilitar el trabajo a los propiciadores de la evasión. Estos instrumentos son siempre complejos y difíciles de administrar, muy particularmente en las sociedades de muy arraigada cultura de incumplimiento tributario.
Por tanto, los instrumentos que quedan tendrían que provenir de: subsidios fiscales al primer empleo; absorción temporal por el fisco de la cotización a la seguridad social; eximir temporalmente la afiliación a la seguridad social, o establecer salarios mínimos inferiores para los entrantes al mercado. En el primer y el segundo casos, habría que considerar los usos alternativos del dinero, en un contexto de extrema escasez de recursos fiscales e inmensas necesidades sociales insatisfechas. Por tanto, casi habría que descartarlas por falta de fondos.
En los otros casos, el riesgo de que sean usados fraudulentamente es muy grande: las empresas pueden contratar jóvenes sujetos al plan, en sustitución de otros. Sea cual fuera el set de instrumentos concebidos, el problema fundamental de la economía siempre será, en República Dominicana y en cualquier país del mundo, cómo generar más empleo, pues si la economía no genera más puestos laborales, siempre surgirá el riesgo de que un joven subsidiado por el Estado no haga más que suplantar empleados adultos no cubiertos por el plan, y habría incentivos para mal utilizar el instrumento con la única finalidad de abaratar los costos de la empresa, precarizando el empleo.
Desde ese punto de vista, cualquier instrumento puede conllevar el riesgo de distorsionar el mercado de trabajo, deprimir niveles salariales o inducir a mayor evasión de las responsabilidades de la seguridad social. Muchos de los instrumentos que a veces planteamos ya habían sido experimentados y descontinuados en otros países.
El autor es Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo