El gobierno ha escogido una estrategia muy arriesgada respecto al mercado eléctrico, ha privilegiado al mercado spot, el más volátil y de precio más alto, como mercado principal; sin las plantas generadoras de Punta Catalina y un segmento hidroeléctrico débil y muy disminuido, esta decisión hace muy vulnerable y de alta incertidumbre al sector eléctrico en su conjunto.
La única experiencia de licitación de compra-venta de energía entre empresas distribuidoras y generadoras se produjo en 2003 cuando AES-Andrés gana licitación internacional para abastecer a Edeeste. El resultado fue la energía más eficiente y barata suministrada a cualquiera de las EDEs, hasta el presente. Esta experiencia no ha sido tomada en cuenta en la estrategia post-Acuerdo de Madrid (post-AdM). ¿Por qué?
Discrecionalidad y funcionariado gubernamental
El funcionariado de la CDEEE-EDEs y los del gobierno central se han convencido de que los contratos del Acuerdo de Madrid (AdM) no debían ser sustituidos por contratos de largo plazo producto de licitaciones competitivas varios años en avance a que aquellos contratos expiraran, tal como lo preveía el AdM y como lo ordena la ley.
La teoría e investigaciones recientes de la economía política sugieren que el funcionariado eléctrico estatal de países institucionalmente débiles está colocado en una red de incentivos que le inducen a preferir conocer y decidir discrecionalmente al ganador de los grandes contratos, permisos y concesiones con el objetivo de arreglar la distribución de rentas y poder político relacionados.
Esta preferencia del funcionariado ha sido ampliamente demostrada en el caso dominicano, tal como atestiguan los ejemplos más recientes:
- Contrato de largo plazo de “transformación de energía” de 300 megavatios a carbón traspasado discrecionalmente (del ganador de licitación, Emirate Powers) a favor de empresa Sichuan en 2007, frustrado por la negativa de la banca internacional y local a financiar el proyecto.
- Contratos de corto plazo de las EDEs que se han mantenido en absoluto secreto en últimos 7 años, con precios muy parecidos a los de contratos del AdM.
- Contrato construcción 720 megavatios a carbón en Punta Catalina, en que todos los competidores fueron descalificados excepto el consorcio Odebrecht-Estrella, que había pre-negociado con el funcionariado.
- Extensión discrecional, cuya documentación se mantiene en absoluto secreto, del contrato para 175 megavatios adicionales por 7 años para compra-venta de energía a la empresa Dominican Power Partners (DPP) de AES Dominicana.
- Autorización discrecional para la instalación de 600 megavatios en Punta Catalina a favor de Pinegy Comercial Group SRL, posteriormente revocada para ser sustituida para la expansión y operación de central en Monterío, Azua.
- Autorización discrecional para que nuevos propietarios locales de central San Felipe, antigua Smith-Enron, en Puerto Plata, con combustible gas propano.
Estos “intereses” bien concretos del funcionariado gubernamental y los privilegiados lo han llevado a que estos elementos sean totalmente excluidos de las discusiones más importantes relativas a la estrategia de desarrollo del sector eléctrico a través del llamado Pacto Eléctrico.
Efectivamente, fuera de este proceso del Pacto, el gobierno ha tomado decisiones estratégicas bastante arriesgadas. Estas decisiones sobre el abastecimiento de energía post-AdM han sido recientemente anunciadas a través de la prensa nacional en medio de la niebla de una amplia y costosa campaña de descredito del AdM. Los elementos que constituyen la estrategia son los siguientes: central generadora Punta Catalina, licitaciones de corto plazo, licitaciones de largo plazo, los que analizamos a continuación.
Estrategia gubernamental post-AdM: Punta Catalina
El primer elemento de la estrategia, su eje material y político principal, pasa por la construcción de la central generadora a carbón en Punta Catalina de propiedad estatal, ya que el funcionariado entiende que esto le suma poder de negociación en el proceso de contratación del resto de la energía que necesitan las EDEs en el sentido de que los generadores no pueden amenazar con apagones con la misma efectividad que fuera sin la existencia de esta generadora estatal.
Sin embargo, este supuesto poder negociador se ha debilitado significativamente, ya que la ejecución del proyecto enfrenta serios problemas.
En el mejor de los casos, aún faltan, por lo menos, 2 años de arduo trabajo para completar y poner en operación dicha central generadora. Fitch Ratings estima que en el mejor de los casos la planta entrara en operación a finales del primer semestre de 2018.
Existe un enorme nivel de incertidumbre con respecto al financiamiento requerido, no solo por las dificultades con las fuentes originales, sino también por la negativa de la inyección de capital privado accionario debido al también enorme nivel de incertidumbre acerca del verdadero valor de los activos del proyecto.
Una vez en operación, los 700 megavatios de potencia de Punta Catalina serán una fracción importante pero minoritaria de la demanda de las EDEs, menos del 30% (aun con la “gestión” de la demanda, es decir, los apagones administrados por las EDEs), es decir, casi el mismo peso que los otros dos grandes grupos empresariales que dominan el mercado.
Estrategia gubernamental post-AdM: Mercado spot
El segundo elemento de la estrategia gubernamental consiste en hacer que los generadores se queden sin contratos luego de que periman los del AdM de tal forma que tengan que vender su energía a las EDEs a través del mercado spot.
¿Cuáles son las características de este mercado spot?
- Es un mercado totalmente voluntario y discrecional donde los generadores ofrecen su energía hora por hora sin compromiso, responsabilidad o garantía de permanencia, dependiendo de su declarada disponibilidad ante el Organismo Coordinador (OC).
- La indexación del precio de la energía es directa, inmediata y automática ya que refleja el precio corriente del combustible utilizado. Esto contribuye a volatilizar el precio spot, las finanzas de las EDEs y, por tanto, la tarifa eléctrica.
- El comprador, las EDEs, debe pagar un cargo por cada megavatio de potencia instalada despachada (capacidad + costo fijo de operación y mantenimiento) uniforme a todos los generadores, este cargo es equivalente al de una nueva planta generadora ineficiente (tecnología turbina de gas de ciclo abierto de fuel-oil No.2 de 50 megavatios) y es indexado mensualmente por el 100% del cambio en el índice de precios al consumidor en EUA y la tasa de cambio del peso dominicano respecto al dólar estadounidense.
- Las EDEs solo disponen de 21 días antes de que la factura expire y se comiencen a aplicarse cargos por mora, los cuales incluyen la tasa de interés activa promedio semanal de bancos comerciales por cada día de atraso además de un recargo de 18% anual.
Tal como se puede intuir de esta descripción, el mercado spot funciona como un indicador de las debilidades y fortalezas reales del sistema eléctrico. Cuando predomina la escasez (demanda mayor a oferta), la matriz de generación es ineficiente (con demasiado combustible fósil) y el país no cuenta con fuentes propias de combustible, el resultado es un precio spot alto y volátil. Precisamente, en la lógica del mercado “marginalista” este alto precio se supone sea una señal que tiene la función de incentivar a los generadores a que inviertan en nueva generación eficiente para ampliar su margen de beneficios.
Sin embargo, en la realidad esto no es lo que ha pasado en los países que han experimentado con ampliar el ámbito de influencia del mercado spot en el conjunto del negocio eléctrico. Los estudios empíricos realizados (casos de California, Ontario, Gales, Londres) han demostrado que el predominio del mercado spot provoca los siguientes efectos: focaliza el negocio eléctrico en su conjunto en el corto plazo; magnifica (aumenta desmedidamente) el efecto de las escaseces vigentes en el mercado eléctrico; volatiliza el precio de la energía y la tarifa al estar inmediatamente vinculado al precio actual de los combustibles; encarece el suministro de la energía debido al efecto doble de exigir mayor disponibilidad de efectivo para pagar facturas corrientes, así como el encarecimiento exponencial de las facturas vencidas (deuda de las EDEs); y, finalmente, pero no por eso menos importante, facilita las maniobras y colusión entre generadores y/o EDEs para influir en el precio de la energía de corto plazo.
La experiencia dominicana de largo plazo confirma estos hallazgos internacionales: el precio spot ha sido siempre más alto y volátil que el de los contratos del Acuerdo de Madrid, tal como se muestra en el gráfico.
Estrategia gubernamental post-AdM: Licitaciones de corto plazo
El tercer elemento de la estrategia gubernamental es la licitación de compra-venta de energía de corto plazo (2-3 años) para generadores que ya están instalados. Sus términos específicos aún no se han dado a conocer, lo cual fuerza a los generadores instalados a desplazarse al mercado spot.
El funcionariado eléctrico gubernamental ya ha tenido una amplia practica de casi 10 años de asignar discrecionalmente y de forma ultra-secreta contratos de corto plazo (menos de un año) a diversos generadores de su preferencia. Lo poco que se conoce de estos contratos (debido a revelación indiscreta de consultores de la SIE en su informe sobre la tarifa técnica) y de las tendencias de precios sugiere que, en los hechos, su efecto no se ha sentido en una reducción significativa de los precios promedios del conjunto del mercado de contratos.
Las debilidades que se pueden intuir de este tipo de contratos, en el caso de que sean licitados, son los siguientes:
- Se debería ofrecer un precio más alto que el spot (tanto en energía como en potencia) para que sea atractivo en el corto plazo.
- Contratos de corto plazo refuerzan la rentabilidad de la tecnología obsoleta ya instalada, lo cual desincentiva la inversión de largo plazo en energía eficiente y barata.
- Reforzado por predominio de mercado spot, estos contratos focalizarían aún más el negocio eléctrico en su conjunto en el corto plazo.
Estrategia gubernamental post-AdM: Licitaciones de largo plazo
El cuarto elemento de la estrategia gubernamental es la licitación de contratos de compra-venta de energía o de construcción de nuevas centrales generadoras.
Estas licitaciones pudieron y debieron ser realizadas desde hace 10 años hasta la fecha para que las nuevas capacidades energéticas eficientes fueron entrando escalonadamente. Pero no, el funcionariado ha decidido actuar de forma diferente con los consiguientes resultados catastróficos que se han vivido.
Los términos específicos de estas nuevas licitaciones aún no se han dado a conocer, lo cual fuerza a los generadores instalados con intereses de largo plazo a desplazarse al mercado spot.
Mientras más se tardan estas licitaciones más se tardan las soluciones estructurales de corto y largo plazo del sistema eléctrico nacional.