Un opaco capítulo de la historia normativa dominicana fue grabado en las lápidas de la Primera República, por el Senado Consultor. El gobierno encabezado por Santana procuraba tener facultades exacerbadas, incluso en el marco de la opresora Constitución vigente, y un unicameral y complaciente parlamento le permitió hacerlo, a lar par de no impulsar los relevantes cambios normativos que el momento exigía.
Como resalté en otro escrito publicado en este portal (Las "reinstauraciones" constitucionales en el siglo XIX, 27 de mayo 2021), tras la desnaturalización de la revolución de Santiago en 1857, quedarían muy pocos días de vigor para la llamada Constitución de Moca. Mediante el Decreto núm. 564 de fecha 7 de septiembre de 1858 –aludiendo a la legitimidad democrática del Manifiesto de los pueblos de Sur del 27 de julio de 1858–, Santana restableció en su vigor la Constitución promulgada el 23 de diciembre de 1854. En el artículo 2 del mismo decreto se convocaría también a las asambleas primarias de donde emergerían los electores que confirmarían a Pedro Santana como presidente, Antonio Abad Alfau como vicepresidente y 7 miembros del Senado Consultor, a saber, Tomás Bobadilla, Manuel Joaquín Del Monte, Francisco J. Abreu, Pedro Pablo Bonilla, Felipe Dávila Fernández de Castro, Francisco Jiménez y Juan Rosa Herrera.
Mientras se cimentaba el nuevo régimen, ya en las postrimerías de 1858, tres circunstancias empezarían a acentuarse con el paso de los meses: ( a ) una significativa crisis económica, comprensible en el marco de la inestabilidad política en la que se había sumergido el país durante sus primeros 14 años de vida republicana, traería consigo la imposibilidad de crear un clima propicio para el desarrollo industrial y comercial, con sus consecuentes impactos en el escaso diálogo democrático y la construcción de las necesarias estructuras jurídicas e institucionales; ( b ) una notable ausencia de Santana en el desempeño de sus funciones. Esto pudo haber obedecido tanto a su incapacidad para hacer frente a los aspectos civiles del gobierno, a problemas de salud que se había evidenciado desde años atrás o al deseo de impulsar en secreto las negociaciones para la anexión. Evidencia de la misma son –a modo de ejemplo en 1859– los decretos 587, de fecha 4 de abril, 591, de fecha 11 de mayo, 607, de fecha 30 de junio y 629 de fecha 18 de noviembre, que encargaban al vicepresidente del Poder Ejecutivo; ( c ) una inadecuada dependencia del Poder Legislativo frente al Ejecutivo que le impedía fungir su rol constitucional de contrapeso.
¿Cuáles consecuencia produjo la conjunción de estos elementos?
En primer lugar, el Senado Consultor realizó una actividad legislativa pobre, siendo quizás efecto del hiperpresidencialismo de Santana quien pretendió desplazar ciertas decisiones que por su naturaleza están ligadas al ámbito legislativo hacia el espectro de los decretos dados por él. Una muestra de ello es que entre septiembre de 1858 y marzo de 1861 solo fueron promulgadas 13 leyes, lo que es significativamente poco en razón del momento institucional por el que atravesaba el país. Estas leyes, por demás, guardaron muy poca relación con el fortalecimiento de los derechos de la ciudadanía o los procedimientos para la obtención de determinados servicios; en cambio, en muchos casos se limitaron a modificaciones naturales en el ordenamiento, como leyes de patente, gasto público, aranceles de importación y exportación y casos similares.
En segundo lugar, llama la atención la aprobación de dos leyes que, incluso en un marco autoritario como el que presentaba la Constitución de diciembre de 1854, resultaban desproporcionales al sistema jurídico construido hasta el momento. La primera de ellas fue la Ley núm. 597 de fecha 6 junio de 1859, mediante la cual se reguló el enjuiciamiento para los altos funcionarios de la nación en materia criminal. Sorprendentemente esta Ley atribuía al propio Senado Consultor la facultad de juzgar determinados ilícitos penales que pudiesen haber sido cometidos por los jueces de la Suprema Corte de Justicia y otros funcionarios, retrocediendo con ello en los escasos pasos ganados en el sistema de justicia desde noviembre de 1844. Poco más de un año después, el 27 de junio de 1860, se promulgó la ley sobre los efectos del estado de sitio, con la cuál se extendieron las facultades restrictivas del Ejecutivo.
En tercer lugar, como comenta el profesor Wenceslao Vega B., en su monumental obra Historia del Derecho Dominicano, hubo reiterados intentos de promulgar otras leyes aún más restrictivas. “Una Ley sobre los Efectos de la Declaración del Estado de Sitio, otra sobre las Visitas Domiciliarias hechas por las Autoridades y otras sobre el Derecho del Gobierno de Interceptar la Correspondencia Privada fueron conocidas por el Senado Consultor en 1860. Ellas pondrían en manos del Poder Ejecutivo los mecanismos necesarios para controlar los movimientos de los ciudadanos y vigilar estrechamente a los enemigos del Régimen. Otro proyecto de ley castigaría con la pena de muerte todo robo de efectos valorados por encima de diez pesos fuertes o que tuviera circunstancias agravantes. Esos proyectos fueron todos objeto de ligeras modificaciones por el Senado Consultor y esto bastó para que Santana los vetara, pues exigía que su versión fuese aprobada sin alteraciones y en consecuencia nunca legaron a ser convertidos en Ley.” Lo anterior demuestra no solo el apego del Senado Consultor al Ejecutivo sino también el uso desproporcionado de una especie de veto que el artículo 23 de la Constitución de diciembre de 1854 permitía al presidente.
La deficiente labor del Senado Consultor sería detenida en marzo de 1861 por la anexión a España y olvidada, tras La Restauración, con las Constituciones de 1865 y 1866. Establece, sin embargo, una ilustración oportuna sobre el valor de la jerarquía constitucional en la formulación legislativa, el diálogo democrático entre los poderes públicos y la construcción de un eficiente sistema de frenos y contrapesos.