El profesor y analista económico del derecho, Santos Pastor-Prieto (Q. E. P. D.), escribió sobre lo que él consideraba eran entonces los “cuatro jinetes del apocalipsis judicial” español: “lentitud, costes, ineficacia e imprevisibilidad”.
Al estudiarlo desde el contexto dominicano uno necesariamente se pregunta: ¿cuáles son los jinetes o problemas que afectan al sistema de justicia dominicano – específicamente, al Poder Judicial? ¿Son menos o más de cuatro?
Un análisis estrictamente positivo (descriptivo) no puede enfocarse sólo en el tema de la percepción de corrupción y de falta de independencia que aquejan a la justicia dominicana desde que inició la reforma judicial de 1997. Más que un jinete, la falta de credibilidad e independencia son huestes. Estos son problemas arraigados y atrincherados que la nueva dirección del Poder Judicial y del Consejo del Poder Judicial deberán encarar.
Al margen de estos problemas, que no voy a tratar aquí, el Poder Judicial tiene sus jinetes del fin – o sus caminantes blancos, si se quiere (ya que muchas personas están más familiarizadas con Juego de Tronos y la serie de novelas Canción de Hielo y Fuego, que con la escatología cristiana). Estos son problemas macro de orden estructural (no microproblemas relacionados con la falta de asientos en los palacios de justicia o inodoros que no descargan). No argumento que son todos los problemas, ni los únicos que existen.
En mi opinión, los jinetes del apocalipsis judicial dominicano son:
- Mora judicial (lentitud del Prof. Pastor-Prieto)
- Presupuesto y recursos
- Gestión humana
- Coordinación interinstitucional
Para mantener el artículo breve, en esta primera parte me referiré a la mora judicial y a los problemas presupuestarios. Los dos últimos problemas se tratarán en un segundo artículo.
Mora judicial
La mora judicial, ya está caracterizada por los jinetes del profesor Pastor-Prieto. La mora es un jinete que viste toga con ribetes morado-obispo y cabalga sobre una tortuga, cargando un saco lleno de expedientes retrasados. La mora blande lentamente un mallete que nunca golpea.
La mora judicial está relacionada con la demanda del sistema de justicia. También con la oferta de justicia – medida por la cantidad de casos que los tribunales resuelven (tasa de resolución). Para combatir la mora se necesita más que un plan improvisado. Se requiere de políticas sistemáticas que eviten que vuelva a ocurrir en el futuro.
En un reflexión anterior, propuse el diseño de cuatro nudges o empujoncitos que combinados con nuevas tecnologías podrían ayudar a combatir la mora judicial. Los nudges son herramientas de la economía conductual propuestos por el laureado Nobel de Economía Prof. Richard Thaler y el Prof. Cass Sunstein de la Universidad de Harvard.
Los nudges propuestos son: (1) los recordatorios automatizados (notificaciones y alertas), (2) la revelación inteligente de información (Smart Disclosure); (3) las estrategias de compromiso previo (metas de resolución y calidad de sentencias); y (4) el uso de las normas sociales (informar sobre estadísticas y desempeño de jueces y tribunales similares).
Estos nudges podrían implementarse a través de una aplicación móvil o desktop (de escritorio) del Poder Judicial, y del sistema de correos electrónicos, donde los jueces reciban notificaciones, recordatorios y puedan continuamente visualizar estadísticas sencillas sobre su carga de trabajo en tiempo real. Lo más importante de esta propuesta es que puede ser implementada de manera relativamente poco costosa – al menos en comparación con el costo de los planes ad hoc de combate contra la mora judicial que se han llevado a cabo en el pasado.
Falta de presupuesto
La falta de recursos es el segundo jinete apocalíptico – o caminante blanco, que deberá encarar el Poder Judicial. Este es un jinete limosnero que anda sin caballo (porque no tiene con qué comprar uno).
A través de rigurosos estudios en los que he tenido el privilegio de participar, trabajando con los más connotados expertos nacionales, identificamos que muchos de los problemas que viene arrastrando el Poder Judicial tienen su origen en una década presupuestaria perdida (entre 2006-2016), donde el gasto asignado a las instituciones del sistema de justicia no aumentó en sintonía con la criminalidad existente y el aumento de la demanda del sistema.
La Figura 2 muestra visualmente esta década presupuestaria perdida, presentando el gasto real per cápita en el Poder Judicial entre 2006-2019. La gráfica permite apreciar que los niveles de gasto real per cápita que existían en 2006 (aprox. DOP 605.41 por persona[1]) no volvieron a igualarse sino hasta 2016, cuando el gasto real per cápita superó nuevamente el umbral de DOP 600 por persona, colocándose en DOP 639.82 de gasto presupuestado por cada dominicano.
Figura 2
El resultado equivale a darle el mismo monto de dinero a sus hijos para merendar durante 10 años. Esto sin tomar en cuenta que los niños van creciendo y que los precios de las meriendas van aumentando. Prácticamente, es enviar a sus hijos a pasar hambre a la escuela.
Este descalce deficitario anual entre el presupuesto asignado y la demanda de justicia se fue acumulando como bola de nieve, produciendo una deuda presupuestaria técnica. Esto es como intentar levantar un rascacielos sobre la base de una zapata mal construida.
Todo esto sin considerar que el Poder Judicial y el Ministerio Público nunca han recibido las partidas presupuestarias que le corresponden según la Ley núm. 194-04. Encima, a partir de la Constitución de 2010 se crearon nuevos órganos jurisdiccionales que también necesitan ser financiados, compitiendo por recursos presupuestarios con el Poder Judicial. Todo esto incide en que se traten de buscar recursos a través de tasas parafiscales, que no hacen más que crear barreras de acceso para los usuarios de las instituciones del sistema de justicia.
El reto presupuestario será uno de los primeros que deberá enfrentar la nueva directiva del Poder Judicial Dos factores incidirán en el proceso. Primero, en 2020 se celebrarán las elecciones más complejas y costosas de la historia de la República Dominicana. Esto implica que existirá mayor constreñimiento presupuestario (budget constraint) para financiar las necesidades de las distintas instituciones (ver la Figura 3).
Figura 3
El segundo factor es que históricamente, el presupuesto que recibe el Poder Judicial poco tiene que ver con las necesidades reales del sistema. De hecho, típicamente se asigna en función del monto presupuestado para el Poder Judicial en el año inmediatamente anterior. Tampoco se asigna tomando en cuenta otros factores objetivos como: demanda y litigiosidad, niveles de criminalidad, necesidades de inversión de capital o desarrollo de infraestructura física y tecnológica, etc.
Todo esto hace que el desafío de contar con un presupuesto adecuado sea aún más complejo. También es una de las razones por la cual el 95% de los gastos presupuestados del Poder Judicial (en 2019) corresponden a gastos corrientes, donde la mayor parte se disipa en el pago de salarios, quedando pocos recursos para realizar las transformaciones que requiere la siguiente ola de reformas de la justicia dominicana.
Una solución podría ser la creación de un fondo patrimonial para todo el sistema de justicia. Pero esto tiene sus propios retos, como discutiré en una siguiente entrega, cuando enfoque el jinete de la coordinación interinstitucional.