Lex Mercatoria

¿Por dónde deben comenzar las reformas del Poder Judicial?

En las últimas semanas, la renovación de gran parte de la matrícula de la Suprema Corte de Justicia– y el perfil de su nuevo magistrado presidente, Luis Henry Molina hijo, han generado muchas expectativas positivas de reforma para el Poder Judicial dominicano. En parte, estas expectativas se alimentan del perfil técnico de Molinay su dossier de trabajo desde su paso por la Escuela Nacional de la Judicatura (ENJ) hasta sus más reciente tareas como presidente del Consejo Directivo del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL).

Algunos analistas, como Boni Guerrero Canto ya han avanzado propuestas sobre reformas que la justicia dominicana requiere. Thiaggo Marrero Peralta también tiene una serie detallada de artículos en Acento.com.do al respecto.

Del perfil y el portafolio de trabajo del magistrado Molina se vislumbra que la importantísima y necesaria transformación digital de la justicia dominicana será uno de sus ejes de enfoque. De hecho, el primer tuit del nuevo presidente de la Suprema Corte de Justicia y del Consejo del Poder Judicial luego de haber sido juramentado, fue sobre el uso de algoritmos para impartir justicia.

Todo esto augura que se aproximan reformas judiciales potencialmente revolucionarias. Pero también hay ruedas dentadas dentro del engranaje del sistema que deben ser calibradas. Este artículo se enfoca en dos propuestas puntuales: (1) el desarrollo de un sistema integrado de estadísticas, y (2) el uso de nudges o empujoncitos para combatir la mora judicial y mejorar el desempeño de los jueces.

Estadísticas Confiables e Integradas

Dicen que “lo que no se mide, no se puede mejorar”. Uno de los retos que tiene el Poder Judicial – y todo el sistema ampliado de justicia – es mejorar e integrar sus estadísticas.

A la fecha, no se han publicado boletines  estadísticos del Poder Judicial para el año 2018.

¿Cómo sabemos la demanda, la cantidad de sentencias, los niveles de congestión y las tasas de resolución de los distintos tribunales? ¿Cómo podemos verificar qué el Plan Nacional de Lucha contra la Mora Judicial que se llevó a cabo durante 2018 fue efectivo?

Realmente, sin estadísticas, no se sabe cómo están funcionando los tribunales del país. A veces no se publican las estadísticas para que no se verifique un desempeño insatisfactorio. Esto afecta doblemente a la sociedad porque tampoco permite identificar qué necesita mejorarse ni dónde deben enfocarse los recursos.

Sin datos confiables no se puede renovar la justicia. Este debe ser uno de los primeros pasos: registrar y publicar datos que permitan identificar problemas – pero también llevar la cuenta de los efectos y consecuencias de las políticas públicas que se implementen.

Medir permite mejorar. También permitirá testear de manera aleatoria distintas políticas públicas, ahorrando costos, y asignando recursos más efectivamente.

A mediano plazo, el objetivo debe incluir el desarrollo de un plan nacional de estadísticas integradas para todo el sistema de justicia.

Los datos que ofrecen las distintas instituciones de justicia no son uniformes. No se mide lo mismo.Por ejemplo, el Poder Judicial mide asuntos – mientras que el Ministerio Público mide expedientes. Esto implica que cada institución tiene una visión distinta de lo que está haciendo. No hablan el mismo idioma.

Mientras tanto, ni el formulador de políticas públicas judiciales, ni el encargado de asignaciones presupuestarias del gobierno central ven el panorama completo (thewholepicture). Tener puntos ciegos no permite evaluar el pasado para corregir el futuro. Es como manejar un carro sin parabrisas y con retrovisores rotos, en medio de una tormenta.

Un plan nacional de estadísticas integradas permitiría crear un lenguaje interinstitucional común para todos los actores del sistema de justicia. A largo plazo, esto permitirá obtener datos longitudinales – no sólo datos de corte transversal – sobre cómo evolucionan los asuntos de los usuarios del sistema de justicia.

La meta debe ser que un analista pueda ver cómo un hecho punible, se transforma en querella, por ejemplo, y evoluciona a través de las distintas instituciones – permitiendo calcular la duración media de los asuntos, sus costes, identificar cuellos de botella, obstáculos, etc. Todo a través de las instituciones del sistema justicia – y no sólo de manera segregada.

Si bien estos problemas se minimizan cuando opera un ministerio de justicia, la resistencia a implementar uno en República Dominicana no debe ser un obstáculo para al menos ponerse de acuerdo para definir e integrar los sistemas estadísticos – y eventualmente, los informáticos. Además del Poder Judicial, en la mesa de discusión deben estar la Procuraduría General de la República, la Policía Nacional, la Oficina Nacional de Defensa Pública, la Oficina Nacional de Estadísticas, entre otras instituciones.

Nudges Contra la Mora

Uno de los retos del Poder Judicial seguirá siendo combatir la mora de una manera costo efectiva y continua. El problema de la mora judicial evoca la frase que se atribuye al expresidente Ulises Heureaux (otros al expresidente Joaquín Balaguer) sobre la deuda pública: los casos viejos no se fallan, y los nuevos se dejan envejecer.

Como analista económico del sistema de justicia dominicano he escrito sobre las limitaciones presupuestarias del Poder Judicial – y sobre cómo la creación de nuevas instituciones jurisdiccionales en 2010 implicó una contracción presupuestaria (budgetcrunch) para este. Las restricciones presupuestarias se relacionan directamente con la eficiencia productiva – e indirectamente con la congestión y la mora.

En un año preelectoral – con el presupuesto del 2020 asignándose en los próximos meses, las expectativas de aumento presupuestario del Poder Judicial deben ser modestas. Además de la baja marea de la cooperación internacional – principalmente, de la estadounidense.

Por esto, es recomendable que se implementen políticas costo-efectivas que no requieran de erogaciones extraordinarias ni ad hoc de recursos, como fue el caso del Plan Nacional de Lucha contra la Mora Judicial de 2018.

Los nudges o empujoncitos conductuales pueden ser una vacuna contra la mora. Según Cass Sunstein y Richard Thaler, los nudges son intervenciones de bajo costo a los marcos de toma de decisiones, que preservan la libertad de los agentes. En este caso, los empujoncitos diseñados deberían guiar a los jueces y a los tribunales a aumentar o mantener sus niveles productivos sin menoscabar la calidad de sus sentencias – y preservando la libertad y la autonomía de los jueces.

En un trabajo de investigación titulado Nudges for Judges propongo cuatro tipos de empujoncitos que combinados podrían reducir la mora judicial a un bajo costo. Estos son: (1) los recordatorios, (2) la revelación inteligente de información (smartdisclosure); (3) las estrategias de compromiso previo; y(4) el uso de las normas sociales.

A través de recordatorios – vía correo electrónico, mensajes de texto (SMS), o de llamadas telefónicas automatizadas – se les informaría periódicamente a los jueces datos sobre su desempeño y su carga de trabajo. Esto les permitiría a los jueces organizar mejor su trabajo y su tiempo de ocio de manera que tomen en cuenta los asuntos que entran a sus tribunales y los que tiene pendientes. Por ejemplo, se pueden programar alertas automatizadas que notifiquen cuándo un asunto pasa de ciertos umbrales de antigüedad o excede los tiempos de respuestas acordados (acuerdo de Nivel de Servicio – o
“SLA” por sus siglas en inglés).

La revelación inteligente de información (smartdisclosure) permitiría crear tableros de datos (dashboards) fáciles de leer e interpretar, para cada juez y tribunal del país. Cualquier juez o evaluador de desempeño podrá conectarse al tablero y saber en tiempo real el estado de la carga de asuntos en el Poder Judicial – a nivel de tribunales, departamentos y distritos judiciales. Los evaluadores tendrían visibilidad de todo el sistema, pudiendo identificar oportunamente dónde se requieren recursos adicionales para evitar la congestión.

Es más fácil quedarse en medio de una carretera sin combustible –por ejemplo, sin un tablero que marque el nivel de gasolina ni la bombilla de reserva.

Estos datos se pueden combinar con los recordatorios inteligentes para enviar boletines periódicos – como si fuera una factura de consumo de energía eléctrica o de un servicio telefónico – pero mostrando de forma sencilla el desempeño de cada juez y de cada tribunal. Lo mejor de las notificaciones es que evitan el riesgo moral y el gasto ad hoc que existen con los operativos impensados de lucha contra la mora, donde se premian a los jueces y tribunales con bajo rendimiento, resolviéndoles su trabajo acumulado, sin planificar cómo evitar que se formen nuevamente las mochilas de congestión (como ingeniosamente le llama Thalía Goldberg).

Los recordatorios y la revelación inteligente de información se combinarían con datos sobre carga existente y sobre el desempeño promedio de otros jueces y tribunales similares, con el objetivo de utilizar las normas sociales para motivar a los jueces. No es lo mismo que te digan que tienes X cantidad de asuntos, con una duración Z promedio de tiempo, y que tu tasa de resolución es de tanto por ciento – a que te digan que otros jueces similares se están desempeñando mejor (o peor) que tú. Las normas sociales ayudarán a los jueces a alinearse con el desempeño de sus pares.

Finalmente, las estrategias de compromiso previo ayudarían a combatir la inconsistencia temporal que la psicología y la economía conductual identifican que nos afectan a todos. La idea es decirle a los jueces y tribunales cuáles deben ser sus metas y objetivos periódicos de desempeño (incluyendo tasas de resolución, pero también métricas de calidad – por ej. decisiones revertidas en alzada, expedientes retrasados, etc.).

Estas metas periódicas se vincularían con el desempeño (promociones, salarios), de forma que el mismo sea más objetivo y creíble que el sistema actual donde todos los jueces sacan consistentemente excelentes calificaciones. Por definición, todos los conductores no pueden manejar mejor que el conductor promedio. Tampoco todos los jueces pueden tener mejor desempeño que el juez promedio. Abultar el desempeño erosiona la credibilidad de todo el sistema.

Desencajar el desempeño y la remuneración de los jueces del escalafón jerárquico debe ser una meta a largo plazo. Hay buenos jueces con un desempeño meritorio y una hoja de vida intachable que nunca alcanzarán la cima de la carrera judicial. Estos jueces deben ser remunerados conforme a variables objetivas y sus años de servicio – y no necesariamente en función del peldaño alcanzado dentro de la carrera. Los peldaños son pegajosos – y los procesos de selección de las altas cortes son políticos.

La mejor manera de tener a los jueces motivados y fuera de las tentaciones que vienen con el cargo, es creando incentivos para que puedan ser remunerados mejor sin tener que ser ascendidos.

Estas son propuestas que no deben ser muy costosas ni complicadas de implementar. Si parecen demasiado teóricas o su efectividad no está del todo clara, que me tomen la palabra. Probémoslas aleatoriamente en algunos tribunales, y comparemos el desempeño de los tribunales que reciban el tratamiento con el desempeño de grupos de control comparables. Al menos no habría que implementarlas en todo el sistema para saber si funcionan o no.

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