SANTO DOMINGO-. En este artículo deseo compartir algunas reflexiones sobre la intermediación financiera regulada en la República Dominicana consagrada en la Ley Monetaria y Financiera No. 183-02, del 21 de noviembre del 2002, que la define como la captación habitual de fondos del público con el objeto de cederlos a terceros, cualquiera que sea el tipo o la denominación del instrumento de captación o cesión utilizado.
La Ley Monetaria y Financiera, en sus artículos 34 y 73, describe los tipos de entidades autorizadas a realizar intermediación financiera en la República Dominicana: los Bancos Múltiples, Bancos de Ahorro y Crédito, Corporaciones de Crédito, Asociaciones de Ahorros y Préstamos, Entidades Públicas de Intermediación Financiera (Bandex y Banco Agrícola) y las Cooperativas de Ahorro y Crédito que realicen intermediación financiera.
El artículo 35 sobre el régimen jurídico, indica los títulos de la Ley que regirán el funcionamiento de las entidades autorizadas a realizar intermediación financiera, incluyendo las Cooperativas de Ahorro y Crédito con este fin, que estarán sujetas a: la supervisión por parte de la Superintendencia de Bancos (SB), a través de análisis de gabinete e inspecciones de campo; transparencia financiera, que incluye la obligación de documentar sus operaciones, proveer información al público, protección al usuario, efectuar registros contables, elaborar estados financieros y realizar auditorías, además de establecer un marco de gobernabilidad interna y participar en el sistema de información de riesgos de la SB.
También, podrán ser sometidas a regularización, para la corrección inmediata de incumplimientos a la Ley y demás normativas emitidas por la Administración Monetaria y Financiera (AMF); al proceso de disolución referido en la Ley, así como al procedimiento sancionador establecido ante la comisión de infracciones cuantitativas o cualitativas, éstas últimas tipificadas como leves, graves y muy graves.
Sin embargo, el artículo 76 de la referida Ley parece que entra en contradicción con el artículo 35, pues deja a las Cooperativas de Ahorro y Crédito fuera del alcance de la regulación de la Junta Monetaria y la supervisión de la Superintendencia de Bancos, al establecer como disposición general que, “Las cooperativas quedan exceptuadas de las disposiciones contenidas en esta Ley, en virtud de que éstas son regidas por sus propias leyes especiales, tales como la 127, sobre Asociaciones Cooperativas, del 27 de enero de 1964, y la 31 que crea el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) como ente estatal regulador”.
Al respecto, el doctor Eduardo Jorge Prats, un jurista de alta reputación y experto en derecho constitucional, señala en un artículo sobre la Regulación de las Cooperativas, publicado el 11 de mayo de 2018 en el Periódico Hoy, que la Ley Monetaria y Financiera (LMF) es clara en cuanto a que las cooperativas que realicen intermediación financiera están sujetas a la regulación de la Administración Monetaria y Financiera (AMF), según el artículo 34 de la Ley.
Precisa que la excepción del artículo 76 de dicha Ley “…solo puede ser la de que las cooperativas que no se dedican a la intermediación financiera no están sujetas a la LMF, ni a la regulación por los órganos reguladores que componen la AMF, en tanto que las cooperativas que son de ahorro y crédito sí están sujetas a esa ley y a la regulación a cargo de la AMF. Una lectura contraria a esta sería manifiestamente inconstitucional pues atenta contra la reserva de regulación de la Junta Monetaria…“
La Ley de Asociaciones Cooperativas, No. 127-64, del 27 de enero de 1964, que regula las empresas cooperativas, en su artículo 49, establece que las cooperativas se clasifican bajo las denominaciones: de Consumo, Agropecuarias, Producción y Trabajo, Vivienda, Ahorro y Crédito, Seguros y Salud, Juveniles y Escolares, de Participación Estatal y Servicios Públicos Cooperativos.
El Reglamento para la Aplicación de la Ley No. 127-64 establece que el capital inicial mínimo requerido para el reconocimiento e inicio de operaciones de una cooperativa oscila entre RD$150 pesos y RD$500,000 pesos, según el tipo.
La cantidad mínima de asociados para la incorporación de una cooperativa oscila entre 15 y 100 miembros mayores de edad.
En la sección de preguntas frecuentes de la pagina web de IDECCOP, se señala que se debe cumplir con 21 horas de formación, 15 sobre cooperativismo, y 6 sobre lavado de activos, y cumplir con unos requisitos mínimos establecidos en el siguiente link.
Conforme a las estadísticas institucionales del IDECOOP, al 31 de diciembre de 2020, en la República Dominicana existen 1,190 cooperativas operando, de las cuales 72 se incorporaron mediante diez decretos emitidos por la Presidencia de la República durante el año 2020.
En el informe de estadísticas institucionales del IDECCOP se planea que “la Dirección de Planificación y Desarrollo continúa con los procesos de certificación de viabilidad de las cooperativas, analizando de manera constante y eficiente las documentaciones e informaciones presentadas por los interesados”. Sin embargo, en la página web no se encuentran disponibles, informaciones sobre la situación financiera a nivel agregado o individual de las cooperativas existentes, número de socios, ni la clasificación de las 1,190 cooperativas, conforme a los tipos establecidos en la Ley.
El sistema cooperativo actual de la República Dominicana registra ciertos beneficios en términos de requerimientos de apertura, administración, operatividad y financieros. Algunos de estos, se asocian al régimen tributario, producto de las excepciones de pago del impuesto sobre la renta, es decir, el que se aplica a los resultados o ganancias del ejercicio fiscal; y por no gravar con la retención del 10% de los intereses por captaciones, que actualmente se aplica a los depositantes de las entidades de intermediación financiera referidas en este artículo, excluyendo a los clientes o socios de las cooperativas.
Visto el marco regulatorio aplicable a las entidades de intermediación financiera tipificadas como bancos múltiples, asociaciones de ahorros y préstamos, bancos de ahorros y créditos, y corporaciones de crédito, que incluye casi un centenar de “documentos” entre leyes, reglamentos, resoluciones, instructivos y circular, sumado a los requerimientos mínimos de capital inicial, de adecuación patrimonial, de gobernabilidad, de información, de sistemas tecnológicos sofisticados para toda la operatividad, idoneidad de los accionistas, miembros del consejo, alta gerencia, a la rigurosidad del cumplimiento de las normas de prevención del lavado de activos, así como las cargas regulatorias y tributarias, indicadas en nuestro artículo del 15 de febrero de 2021, se podría inferir que se está creando una competencia desigual en la intermediación financiera en la República Dominicana.
Y esto dado el auge de algunas cooperativas que realizan intermediación financiera abierta y de otras nuevas de recién formación, con nomenclaturas similares a las entidades bancarias reguladas por la Junta Monetaria, como por ejemplo: “ Cooperativa X de ahorro y crédito y servicios múltiples ”.
Esta competencia desigual estaría sustentada en un arbitraje regulatorio, mediante el cual las cooperativas de ahorro y crédito de servicios múltiples abiertas al público intentan beneficiarse de una regulación laxa y obsoleta, que data del 1964, evitando la regulación y supervisión de la Administración Monetaria y Financiera, obteniendo beneficios económicos importantes, sin cargas tributarias y regulatorias y con un sistema de transparencia financiera casi inexistente.
La teoría económica nos muestra, que ante esta falla del mercado, el Estado debe apoyar y promover la iniciativa que cursa en el Congreso de la República, impulsada por la Administración Monetaria y Financiera, para que las cooperativas que realizan intermediación financiera abierta al público, es decir, que ofertan productos y servicios iguales o similares a las entidades de intermediación financiera que operan bajo la regulación de la AMF, sean sometidas a un régimen regulatorio y de supervisión robusto, que promueva el fortalecimiento del sector cooperativo y proteja la estabilidad financiera del país, dado el impacto sistémico de algunas cooperativas. De este modo, se lograría un equilibrio regulatorio en la intermediación financiera de la República Dominicana.
¿Qué podemos esperar si esto no sucede?
Un probable desincentivo de parte de pequeños y medianos inversionistas a solicitar a la Junta Monetaria la autorización para operar como entidad de intermediación financiera, ya que resultaría más fácil y menos costoso formar una cooperativa de intermediación financiera abierta y servicios múltiples, con la autorización del IDECOOP.
Con esto se podría estar desarrollando un sistema de banca en la sombra, “shadow banking”, con el crecimiento de entidades financieras que operan fuera del alcance de la regulación, donde sus depositantes reciben mayor rentabilidad por sus depósitos, con requerimientos operativos y de supervisión laxos que, potencialmente afectaría la estabilidad financiera que se ha logrado en la República Dominicana.
Igualmente, a mediano o largo plazo, este arbitraje regulatorio despertará el interés que una entidad bancaria pequeña en la que sólo ofrece la intermediación financiera básica como su principal línea de negocio entregue su licencia y sus accionistas juntos con sus principales depositantes de confianza decidan formar una cooperativa de ahorro y crédito, porque financieramente será mas rentable para sus accionistas y depositantes que en este caso pasarán a ser asociados. Quedando fuera del alcance del régimen de la regulación y supervisión establecido por la Administración Monetaria y Financiera.
Esta preocupación de establecer iguales condiciones regulatorias y de supervisión para las cooperativas de intermediación financiera abierta al público y que representan un riesgo sistémico para la estabilidad financiera de la República Dominicana, es vista por la Administración Monetaria y Financiera, que ha propuesto al Congreso de la República un anteproyecto de Ley que permitirá corregir estas deficiencias regulatorias, pero también fortalecerá es espíritu de la naturaleza original del cooperativismo en el país.
También el Fondo Monetario Internacional durante tres años (2017, 2018 y 2019) de manera repetida han alertado y señalado a la República Dominicana en su Informe sobre el Capítulo Artículo IV, la necesidad de encarar las deficiencias de regulación y supervisión de las entidades no bancarias importantes, con un marco regulatorio y de supervisión conforme a las mejores prácticas internacionales y fortalecer su gestión de riesgos.
De igual forma el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), con sede en Paris, institución intergubernamental creada en el año 1989, con el propósito de desarrollar políticas que ayuden a combatir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, en su informe de Evaluación Mutua de la Cuarta Ronda de la República Dominicana, ha señalado que el sector cooperativo dominicano no cuenta con un marco adecuado de supervisión basada en el riesgo para la prevención del lavado de activos y financiamientos al terrorismo, que impidan que las mismas sean utilizadas para estos fines.
Finalmente, la intención de este artículo ha sido dejar en evidencia la competencia desigual en las que operan las entidades bancarias reguladas versus las cooperativas de ahorro y crédito abierta al público en la República Dominicana, los riesgos que representan las mismas, las preocupaciones emanadas desde los organismos internacionales, la necesidad de apoyar el ante proyecto de Ley que cursa en el Congreso de la República, sobre crear un régimen de regulación y supervisión en iguales condiciones para las cooperativas que realizan intermediación financiera abierta al público.
La columna “La Banca Dominicana por Dentro”, es desarrollada por Jesús Geraldo Martínez, en el interés de aportar al fortalecimiento de la educación y la cultura financiera de la República Dominicana, con una perspectiva analítica y práctica orientada a la formación de conocimientos y divulgación de informaciones y temas exclusivos del sector financiero dominicano. Para contactar con el autor puede escribir al correo jgmartinez20@icloud.com .