- Derecho de propiedad y su función social
En el ámbito del Estado Social y Democrático de Derecho, el derecho de propiedad ha sido concebido como una institución jurídica que constituye “el derecho exclusivo de X al uso de un objeto o bien y, a aprovecharse de los beneficios que este bien produzca y a disponer de dicho bien, ya sea transformándolo, destruyéndolo o transfiriendo los derechos sobre el mismo” (Nassef Perdomo Cordero, en Constitución comentada, Santo Domingo: Fundación Institucionalidad y Justicia, 2015, p. 145.). En tal sentido, como indica Perdomo, el derecho de propiedad implica que, quienes no ostente la propiedad sobre el bien de que se trate, quedan fuera del ámbito de goce, disfrute y disposición de los bienes sometidos al régimen de propiedad privada, salvo que cuenten con autorización expresa del propietario.
Por su parte, el Tribunal Constitucional ha conceptualizado el derecho de propiedad como (…) “el derecho exclusivo de una persona (salvo el supuesto de copropiedad) al uso y disposición de un bien inmueble, e implica la exclusión de terceros del disfrute y aprovechamiento de dicho inmueble, a menos que su propietario lo haya consentido”.(Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia TC/0185/13 de fecha 11 de octubre de 2013 )
De igual manera, el derecho de propiedad constituye un derecho fundamental cuya protección se encuentra garantizada por el Estado dominicano, pero que, a su vez, cuenta con una función social. A partir de esta concepción, nuestra Constitución reconoce que la garantía de protección del indicado derecho fundamental comprende el derecho a los atributos que lo componen, a saber: goce, disfrute y protección de sus bienes. La garantía de protección del derecho de propiedad y su función social se encuentran plasmados en el artículo 51.1 de nuestra Constitución, en los términos siguientes:
Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino por causa justificada de utilidad pública o de interés social, previo pago de su justo valor, determinado por acuerdo entre las partes o sentencia de tribunal competente, de conformidad con lo establecido en la ley. En caso de declaratoria de Estado de Emergencia o de Defensa, la indemnización podrá no ser previa.
En igual sentido, la función social de este derecho acarrea una serie de obligaciones a cargo de los propietarios. Entre dichas limitaciones y obligaciones se encuentra previsto el pago de impuestos por concepto de la posesión, disfrute, tradición de algunos tipos de bienes apropiables, como el caso del derecho de propiedad inmobiliaria, que genera el pago de tasas por efecto de su adquisición, así como también por contar con dicho bien inmobiliario en el patrimonio a favor de quien conste su registro. (Rachel Hernández Jerez, “Expropiación y responsabilidad patrimonial del Estado en la República Dominicana”, en El nuevo constitucionalismo y la constitucionalización de la sociedad y el derecho, Dir. Eduardo Jorge Prats, Santo Domingo, 2018, p. 410.).
Como afirma Jorge Prats, la constitucionalización de la función social del derecho de propiedad le reconoce una doble vertiente a dicho derecho fundamental y elimina el carácter absoluto que la legislación del Código Civil le reconoce, como manifestación del liberalismo individualista que primaba en el siglo XIX (Eduardo Jorge Prats, Derecho Constitucional Vol. II, Santo Domingo: Ius Novum, pp. 206-207.) En ese tenor, la propiedad como derecho genera la protección y garantía estatal del Estado sobre los bienes cuya titularidad es privada a su dueño, al tiempo que sirve a fines de satisfacción de necesidades de interés general.
De manera que, a partir de dicha función social constitucionalizada, el titular del o de los bienes amparados bajo este derecho no solo tiene una protección garantizada del mismo por parte del Estado, sino que tiene una responsabilidad con los demás integrantes del Estado, que se materializa a través de las limitaciones que imponen las leyes y los requerimientos determinados por el Estado para la satisfacción de necesidades de la colectividad. Esta función social entonces se manifiesta como un sacrificio para el propietario, quien tendrá que ceder en parte o en todo su derecho, a través del cumplimiento de obligaciones como el pago de impuestos o hasta la transferencia de su bien en provecho de la colectividad, por exigencia del Estado amparado en causa determinada de utilidad pública o interés social, al tenor de lo dispuesto en el artículo 51 constitucional.
Sobre la función social del derecho de propiedad se ha referido la Corte Constitucional de Colombia, dictaminando que este derecho “se halla vinculado a los principios de solidaridad y prevalencia del interés general (…) e implica de su titular una contribución para la realización de los deberes sociales del Estado (…), trascendiendo de esta manera de la esfera meramente individual”. (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-306-13.)
Como es posible apreciar, se trata de que el derecho de propiedad lleva en sí mismo la armonía de los intereses meramente individuales y los colectivos, contando con la mediación del Estado en su doble función de garante de la propiedad privada y la consecución de su función esencial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8 de la Constitución.
De ahí que, dadas las obligaciones que el Estado tiene para garantizar aspectos tales como la dignidad humana y la justicia social, en ocasiones se encuentre en la necesidad de limitar el uso, goce o disposición de un bien de propiedad privada. Dicha limitación podrá ser de manera parcial o total, en tanto recaiga exclusivamente sobre uno o dos de los atributos del derecho en cuestión, o si suprime a su titular completamente del mismo, implicando el imprescindible agotamiento del procedimiento debido, ajuste al principio de legalidad, proporcionalidad debido-la cual implica que la medida adoptada debe ser la menos lesiva al derecho sometido a regulación estatal-, y que sus objetivos se encuentren indefectiblemente vinculados a causas de interés social o utilidad pública.
De igual modo, las limitaciones que puede imponer el Estado sobre el derecho de propiedad privada, con base en su función social, deberán salvaguardar el equilibrio económico que deberá suplirse al momento de que el Estado se disponga a restringir a su titular cualquiera de los atributos del derecho de propiedad respecto de un bien que conforme su patrimonio.
Los referidos atributos, según lo que ha dispuesto nuestro Tribunal Constitucional, son los que determinan el contenido esencial del mencionado derecho fundamental, a partir de lo cual se puede establecer la efectividad del mismo. En efecto, el Tribunal Constitucional ha dictaminado que dicho derecho cuenta con tres dimensiones que condicionan la mencionada efectividad que son; el goce, el disfrute y la disposición. Según indica la jurisprudencia de la indicada Alta Corte, tales atributos definen el derecho de propiedad “como el derecho exclusivo al uso de un objeto o bien aprovecharse de los beneficios que este bien produzca y a disponer de dicho bien, ya sea transformándolo, distrayéndolo o transfiriendo los derechos sobre los mismos”. (Tribunal Constitucional dominicano, Sentencia TC/0017/13)
El reconocimiento de los atributos y la amplitud de dicho derecho reconoce un vasto haz de actuación que se encuentra únicamente limitado por imposiciones legislativas previas y previsibles, a menos que no se haga un uso abusivo de dicho derecho (Rachel Hernández Jerez, “Expropiación y responsabilidad patrimonial del Estado en la República Dominicana”, en El nuevo constitucionalismo y la constitucionalización de la sociedad y el Derecho: Liber amicorum a Luigi Ferrajoli, Dir. Eduardo Jorge Prats, 2018, p. 408), al tenor del Principio X de la Ley 108-05 sobre Registro Inmobiliario, el cual concibe este ejercicio abusivo como aquel que “contraría los fines que la ley ha tenido en mira al reconocerlos, o al que exceda los límites impuestos por las leyes vigentes, la moral, la buena fe y las buenas costumbres”.
En consecuencia, ante la obligación del Estado o cualquiera de sus organismos de satisfacer necesidades de interés colectivo, existen ocasiones en las cuales se enfrenta con un conflicto entre su deber de garantizar la protección del derecho de propiedad privada, de conformidad con el mandato del artículo 51 constitucional, y por otro lado, su obligación de cumplimiento de su función esencial, salvaguardando los derechos fundamentales y propiciando el desarrollo de las personas de manera progresiva, el respeto de su dignidad humana, en un marco de libertad individual y de justicia social (El artículo 8 de la Constitución consigna que “es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro del marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y de todas” ). Ciertamente, es con base a estas razones que el Estado o sus organismos intervienen en la limitación de cualquiera de los derechos fundamentales, como en el caso del derecho de propiedad, pues como indica nuestro Tribunal Constitucional “al igual que cualquier otro derecho, el derecho de propiedad no es absoluto, por lo cual puede ser modulado para la satisfacción del interés general”.(Tribunal Constitucional dominicano, sentencia TC/0226/14.)
Ante este tipo de conflictos, el Estado o cualquiera de sus entes deberá procurar que la limitación a imponer se desarrolle en el marco de las proyecciones jurídicas, afectando el derecho de la manera más razonable posible y respetando el contenido esencial del indicado derecho, tal como consagra el artículo 74.2 de la Constitución, el cual dispone que solo por ley se regula el ejercicio y disfrute de los derechos y garantías fundamentales con respeto a los mencionados elementos.
- Conculcación del derecho de propiedad privada por expropiación irregular.
Como hemos indicado, la tensión entre el derecho de propiedad privada y su función social se suele verificar al momento de que, por razones de utilidad pública o interés social, un bien propiedad de un particular requiere ser expropiado por un organismo estatal. En ese contexto, se hace necesario agotar un procedimiento expropiatorio consignado en la ley y efectuar de manera previa, el pago del justo valor del bien de que se trate antes de apropiarse del mismo.
Es importante, en ese mismo sentido, que las actuaciones expropiatorias de que son objeto los particulares, no tengan carácter discriminatorio, no rebocen los límites de la razonabilidad, ni constituyan un perjuicio excesivo y discriminatorio para el titular del bien expropiado, que este último no tiene el deber jurídico de soportar. En caso de que la referida actuación no obedezca a los elementos señalados, pudiera verificarse una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas que produce un daño desproporcionado al individuo expropiado y que atenta contra el principio de juridicidad.
La magistrada Katia Miguelina Jiménez define la figura de expropiación de la manera siguiente:
“Es la institución del derecho público que concede potestad al Estado para privar coactivamente a su favor de la propiedad o intereses patrimoniales a uno o varios administrados, previo pago de su justo valor, todo lo cual debe estar sustentado en una causa de utilidad pública o de interés social”. (Katia Jiménez, La Buena Administración como base de la potestad expropiatoria estatal, Santo Domingo: Iudex, 2017, p. 48)
En aquellos casos que, como en el decidido mediante la sentencia TC/0224/19 (https://tribunalsitestorage.blob.core.windows.net/media/19974/tc-0224-19.pdf), dictada por el Tribunal Constitucional el pasado 7 de agosto de 2019 -caso en el que, como integrante del equipo de Jorge Prats Abogados & Consultores, coordinado por los licenciados Eduardo Jorge Prats y Luis A. Sousa Duverg, representamos a la parte gananciosa de causa, inconstitucionalmente expropiada-, el Estado o una de sus dependencias se apropia de un bien privado, sin cumplir previamente con el procedimiento expropiatorio y con el necesario pago del valor del mismo, incurre en una expropiación irregular, que impide que las acciones judiciales que se encuentran diseñadas en el ordenamiento jurídico ordinario para reivindicar el derecho fundamental vulnerado puedan ser las idóneas para ejecutar por el propietario, máxime en situaciones como en este caso en que materialmente es imposible desalojar toda una comunidad que se encontraba asentada en dichos terrenos por más de 40 años, y que, a su vez, fue introducida allí por una Administración del Estado.
Decimos esto debido a que, según lo que el propio Tribunal Constitucional indicó en la sentencia señalada, el amparo no solo constituye la vía más efectiva para lograr la restauración del derecho de propiedad mediante el pago de la indemnización debida, sino que además estimó el Tribunal Constitucional en su sentencia que, “no puede ser marginalizado del alcance de la presente sentencia el gran conflicto social que concierne a los ocupantes de viviendas” (…) En tal sentido, apeló al principio de efectividad en materia procesal constitucional para concomitantemente poder salvaguardar los derechos fundamentales al acceso legal a la propiedad inmobiliaria titulada y a la vivienda digna de los residentes en el referido barrio, acogiendo el amparo como vía más efectiva para garantizar la efectividad de la decisión para “tutelar todos los derechos fundamentales afectados en el conflicto sometido a su consideración, así como la restauración del orden constitucional violentado”.
Otro aspecto importante que destacar de la mencionada sentencia consiste en que la viabilidad del amparo por su efectividad también reside en que, de conformidad con lo establecido por el Tribunal Constitucional en la misma, “no subsiste ningún elemento de naturaleza legal pendiente de ser dirimido en justicia en relación con el presente caso, motivo por el cual ha cesado la necesidad de apoderar a otra jurisdicción para la fijación del justo precio de la parcela núm. 7-C-8-I”.
En consecuencia, ante la existencia de normas previsibles atinentes al procedimiento que ha de seguirse para llevar a cabo de una expropiación, debidamente justificada en causas de utilidad pública e interés social, cuando el Estado o alguna de sus instancias omite llevar a cabo dicho procedimiento, se produce una violación a las normas jurídicas, produciendo daños a derechos e intereses de particulares que deben ser resarcidos económicamente, al tiempo que repercute en la vulneración de las normas del debido proceso administrativo en materia expropiatoria en perjuicio del titular del bien apropiado arbitrariamente.
En este punto es importante recordar que todo acto expropiatorio sobre un bien de propiedad privada, mermando cualquiera de los atributos del derecho de propiedad del titular del bien, representa un perjuicio particular y exclusivo que constituye un sacrificio especial de dicho propietario, que desborda las cargas que como miembro de la colectividad justifican la función social del derecho de propiedad. De manera que, para mantener el equilibrio económico, se ha impuesto al Estado la obligación de indemnizar al expropiado para restituir dicho equilibrio por la pérdida del bien que sale del patrimonio privado, aun por causas de interés general.
En definitiva, en el caso comentado, se configuraron todos los elementos que dan lugar a una justa indemnización en favor del sujeto expropiado mediante un procedimiento irregular, a saber: i) una dependencia del Estado ocupó arbitrariamente un inmueble de su propiedad; ii) dicho inmueble fue utilizado para edificar viviendas que se entregaron a ganadores de sorteos semanales celebrados por dicha institución; iii) el Estado dominicano y sus dependencias reconocieron que ocuparon indebidamente el inmueble; iv) tras innumerables gestiones administrativas amigables se intentó llegar restablecer el derecho de propiedad vulnerado, con el pago del justo valor del inmueble completamente ocupado; v) transcurrieron más de 40 años desde la apropiación indebida sin que se indemnizara ni restituyera el bien; vi) existe un conflicto económico y social que impide que el inmueble sea devuelto materialmente a sus propietarios originales, lo que impide que se agote procedimientos tales como el desalojo; y, vii) quedó plenamente demostrado que el Estado y sus instituciones involucradas en el proceso no tienen ninguna contestación ni existe ninguna controversia respecto de la ocupación ilegal producida, ni sobre el precio establecido como valor por concepto de expropiación, con lo cual no existe ninguna razón para abrir una vía jurisdiccional distinta al amparo, máxime ante el retardo excesivo para restablecer el derecho vulnerado de la propietaria.
En consecuencia, ante estos supuestos, el Tribunal Constitucional, en un precedente paradigmático en materia expropiatoria acogió el amparo, como vía más efectiva para ordenar la indemnización debida que restituye el equilibrio económico ante la pérdida patrimonial de la reclamante, aplicable en este caso tan especial, manifestando a través de dicha sentencia una doble protección de derechos fundamentales, en su condición de garante de la supremacía constitucional, no sólo limitándose a restablecer el derecho de propiedad del recurrente, sino que también mediante la misma medida buscó proteger los derechos que se enfrentaban a dicho derecho privado, que no son otros que los de acceso a la propiedad inmobiliaria titulada y a una vivienda digna. Dichos derechos, igualmente, han resultado vulnerados por el impedimento de los ocupantes de las viviendas del barrio edificado sobre el terreno expropiado de obtener el certificado de título que los acredite como legítimos propietarios de sus respectivas residencias, por encontrarse el inmueble registrado a favor de sus propietarios originales.
Rachel Hernández Jerez, Gerente del área de Regulación Financiera, Cumplimiento, Gobierno Corporativo y Propiedad de la firma Jorge Prats Abogados & Consultores.
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