DOSSIER LEGAL: El síndrome del miembro fantasma de Pro Consumidor

Por Roberto Medina Reyes.

 

Uno de los principales errores de aquellos que defienden la potestad sancionadora del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (en lo adelante “Pro Consumidor”) consiste en confundir la potestad de inspección o “actividad de policía” con la potestad sancionadora de la Administración. Esta confusión surge por el desconocimiento de las distintas formas de intervención administrativa, lo cual impide que algunos doctrinarios puedan separar la actividad general de ordenación y control del régimen de sanciones administrativas.

 

De ahí que es importante aclarar que la actividad general de ordenación y control de la Administración no comporta el reconocimiento de la potestad sancionadora, pues se tratan de formas de intervención administrativa claramente diferenciadas: por un lado, la función de inspección tiene como objetivo primordial garantizar la seguridad de los administrados, es decir, asegurar el mantenimiento de las condiciones adecuadas para el libre ejercicio de sus derechos y libertades; y, por otro lado, la potestad sancionadora tiene una finalidad represiva como consecuencia de la vulneración del orden jurídico. En definitiva, la función inspectora de la Administración se diferencia de la sancionadora porque procura el cumplimiento de la legalidad administrativa, a fin de evitar un daño irreparable en los bienes jurídicos protegidos.

 

En palabras de Esteve Pardo, “no puede en modo alguno deducirse que de la atribución de la potestad inspectora deriva, como si de un poder implícito se tratara, la potestad sancionadora. Se trata de dos potestades distintas que se atribuyen a instancias diferenciadas” (José Esteve Pardo, “Dictamen sobre si el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor tiene legalmente atribuida la potestad sancionadora en el marco de las exigencias constitucionales”, 29 de marzo de 2016). En términos similares se expresa Fernández Ramos, al afirmar que “la potestad de inspección no es equivalente a la sancionadora, ni constituye un prius de ella, se trata de una potestad distinta” (Severino Fernández Ramos. La actividad administrativa de inspección. El régimen jurídico de la función inspectora. Comeras: Granada. 2002).

 

De lo anterior se infiere que la Administración puede adoptar medidas o actos de gravamen para restaurar la legalidad o reponer las cosas al estado previo a una infracción administrativa, sin que dicha actuación comporte necesariamente una sanción. Estas medidas desfavorables, -las cuales pueden consistir en incautaciones, revocaciones, demoliciones e, incluso, en actos de ejecución forzosa, como es el caso de las multas coercitivas o las medidas cautelares-, no tienen por sí misma un carácter sancionatorio, sino que se tratan de actos de policía que procuran garantizar la seguridad de los administrados. Así lo explica Sánchez Morón, al señalar que “no toda medida o acto de gravamen que la Administración puede adoptar como consecuencia de una vulneración del orden jurídico es una sanción administrativa. Muchas de estas medidas tienen por finalidad simplemente restaurar la legalidad infringida o reponer las cosas al estado previo a la infracción” (Manuel Sánchez Morón. Derecho Administrativo. Tecnos: Madrid, 2006).

 

Aclarado lo anterior, es oportuno señalar que la idea de que Pro Consumidor tiene potestad sancionadora surge por la interpretación descontextualizada que realizan algunos doctrinarios de las disposiciones consagradas en la Ley No. 358-05 General de Protección de los Derechos al Consumidor o Usuario de fecha 26 de julio de 2005 (en lo adelante “Ley No. 358-05”). Una de estas disposiciones es la establecida en el artículo 43 de dicha Ley, el cual sostiene lo siguiente: “Se prohíbe la adulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido, en materia de alimentos, medicamentos y otros productos perecederos, por constituir acciones fraudulentas que conllevan riesgos para la salud y seguridad de los consumidores. La violación de esta prohibición será sancionada por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor con la incautación de los productos, multas y reparación de daños ocasionados al consumidor, sin perjuicio de otras acciones que conforme a la ley puedan ejercerse”.

 

El citado artículo 43 de la Ley No. 358-05 se encuentra consagrado dentro del capítulo quinto relativo a la protección de la salud y seguridad de los consumidores o usuarios, de modo que se trata de una de las actividades de ordenación y control que puede adoptar Pro Consumidor para garantizar la seguridad de los consumidores. En efecto, la incautación de los productos, la imposición de multas coercitivas o la reparación de los daños ocasionados como consecuencia de la adulteración o eliminación de las fechas de expiración de los alimentos, medicamentos u otros productos perecederos constituyen medidas limitativas o de policía que no tipifican una sanción administrativa porque procuran el restablecimiento de la legalidad infringida. Lo mismo ocurre con el artículo 42 de la Ley No. 358-05, el cual tiene como objeto, en síntesis, asegurar “el cumplimiento de las disposiciones -legales-”.

 

Esta actividad de ordenación y control fue la que reconoció el Tribunal Constitucional en la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019, al disponer que la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor tiene facultad para aplicar las multas atribuidas por el legislador en el artículo 43 de la Ley No. 358-05. En sus propias palabras, “del análisis del contenido del artículo anteriormente transcrito, se desprende que el legislador faculta a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor a aplicar sanciones de naturaleza pecuniaria, en particular, multas” (párr. e).

 

Lo anterior demuestra que las medidas del artículo 43 de la Ley No. 358-05 son ciertamente actos de ordenación y control de Pro Consumidor, pues, como bien advierte Esteve Pardo, “la actividad inspectora es una actividad material que se encomienda a funcionarios o a técnicos privados habilitados para ello, -como es el caso, por ejemplo, de la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor-. La potestad sancionadora por el contrario se encomienda a órganos”, pues “su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”, de conformidad con el artículo 35 de la Ley No. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus relaciones con la Administración de fecha 8 de agosto de 2013.

 

Contrario a lo planteado por algunos doctrinarios, el ratio decidendi de la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019 recae en la obligación que tiene la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor de agotar el procedimiento de conciliación previsto en la Ley No. 358-05 antes de adoptar una medida o acto desfavorable en ejercicio de su actividad de policía, de modo que es claro que no existe “cosa constitucionalmente juzgada” entorno a la habilitación -o no- de la potestad sancionadora de Pro Consumidor. De hecho, tal y como señalamos en nuestro artículo anterior, el Tribunal Constitucional no ha aceptado la potestad sancionadora de Pro Consumidor, sino que en dicha sentencia éste se limitó a reconocer la facultad de dicha institución para adoptar las medidas estipuladas en el artículo 43 de la Ley 358-05, las cuales forman parte de la actividad de policía que debe desarrollar Pro Consumidor para evitar la afectación de la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios (“El Tribunal Constitucional, Pro Consumidor y la potestad sancionadora”, 26 de julio de 2019).

 

Finalmente, es oportuno señalar que en el caso en cuestión el fin no justifica los medios, por lo que la actuación de Pro Consumidor puede tener un fin constitucionalmente legítimo, -la protección de los derechos de los consumidores o usuarios-, pero ello no justifica que dicha institución esté sancionando sin tener legadamente habilitada la competencia para hacerlo. La potestad sancionadora de Pro Consumidor fue amputada en el Congreso Nacional, del proyecto de ley que originalmente la contemplaba. De modo que, aunque Pro Consumidor tenga la percepción de que posee dicha función, sufriendo del “síndrome del miembro fantasma” -padecido por los pacientes a quienes se les amputa una extremidad y tienen la sensación de que todavía su cuerpo tiene el miembro amputado-, lo cierto es que no existe una habilitación legal expresa en la Ley No. 358-05. De ahí que se requiere la modificación de dicha Ley, a fin de que el legislador habilite expresamente a Pro Consumidor para ejercer la potestad sancionadora en el marco de las exigencias constitucionales, de acuerdo con el artículo 35 de la Ley No. 107-13. Mientras tanto, Pro Consumidor actúa inobservando los principios de legalidad, taxatividad, seguridad jurídica y razonabilidad consagrados en los artículo 40.15 y 110 de la Constitución.

 

 

Roberto Medina Reyes: Gerente del Área de Regulación y Litigio Constitucional y Administrativo de la firma Jorge Prats Abogados & Consultores. La firma representa clientes sancionados por Pro Consumidor en dos casos pendientes de ser fallados en el Tribunal Constitucional.

 

https://acento.com.do/2019/promovido/8709230-dossier-legal-el-tribunal-constitucional-pro-consumidor-y-la-potestad-sancionadora/

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