Por Eduardo Jorge Prats, Luis Sousa Duvergé y Roberto Medina Reyes (1)
En el mes de mayo de 2019 el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (en lo adelante “Pro Consumidor”) afirmó a través de un comunicado que el Tribunal Constitucional había reconocido su potestad sancionadora en materia de protección al consumidor, lo que representaba, a su juicio, “un éxito en el Estado Social y Democrático de Derecho”. En palabras de la Dra. Anina Del Castillo, Directora Ejecutiva de dicha institución, la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019 “pone fin al conflicto de criterio jurisdiccional (…), aceptando lo expuesto por la Suprema Corte de Justicia en su Sentencia 692 de fecha 23 de diciembre de 2015, la cual versa de manera fundamental sobre la facultad sancionadora de Pro Consumidor, en relación a su actuación frente a una violación comprobada” (“La potestad sancionadora en materia de protección al consumidor, 30 de mayo de 2019”).
Ciertamente, la Sentencia 692 de fecha 23 de diciembre de 2015, dictada por la Suprema Corte de Justicia, reconoce erróneamente la potestad sancionadora de Pro Consumidor al entender que existe una habilitación constitucional para el ejercicio de la competencia para sancionar en vía administrativa que se deriva del artículo 40, numeral 17, de la Constitución dominicana. Según este artículo, “en el ejercicio de la potestad sancionadora establecida por las leyes, la Administración Pública no podrá imponer sanciones que de forma directa o subsidiaria impliquen privación de libertad”.
Para la Suprema Corte de Justicia, “la potestad sancionadora de la Administración Pública para imponer sanciones como consecuencia de una infracción administrativa (…) constituye una atribución fundamentada en la supremacía constitucional y el poder sancionador que esta investida la Administración Pública”. Por tanto, a juicio de dicho tribunal, Pro Consumidor actúa amparada en el artículo 40, numerales 13 y 17, de la Constitución dominicana, al “sancionar las faltas imputadas y comprobadas siguiendo el debido proceso instituido por la ley que rige la materia” (Sentencia 184 de fecha 26 de marzo de 2014).
Tal y como se desprende de estas sentencias, la Suprema Corte de Justicia parte de la idea de que todo ente u órgano administrativo ostenta la competencia para sancionar, de conformidad con la Constitución dominicana. Este razonamiento, -que es utilizado por Pro Consumidor para sancionar a los agentes económicos-, es totalmente errado, pues lo que ha hecho el constituyente, -fruto de las discusiones doctrinales que se suscitaron en relación a la potestad sancionadora (Eduardo Jorge Prats, “El poder sancionador de la Administración Tributaria”; y, “Constitucionalidad de las sanciones administrativas”. Santo Domingo: Estudios Jurídicos, 1994)-, es atribuir a la Administración una capacidad para sancionar, cuya competencia debe ser atribuida expresamente por el legislador.
En efecto, como bien explica Fraga Pittaluga, “la competencia ha de ser expresa y ello quiere decir que debe venir establecida por el ordenamiento jurídico. La competencia no deriva de la voluntad del órgano que actúa ni tampoco de una cualidad que le es inminente al ente por el sólo hecho de haber sido creado y existir. El órgano no es competente porque actúa, sino que actúa porque es competente. Es necesario entonces una norma jurídica que atribuya al órgano, ente o persona jurídica la facultad de hacer tal o cual cosa” (Luis Fraga Pittaluga, La incompetencia en el Derecho Administrativo. Caracas: Ediciones Funeda, 2007). Es decir que no es competente para imponer sanciones quien quiere, sino aquel ente u órgano administrativo que tenga legalmente habilitada la competencia para hacerlo. Así lo establece el artículo 35 de la Ley 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración y del procedimiento administrativo, al señalar que “la potestad sancionadora de la Administración Pública sólo podrá ejercerse en virtud de habilitación legal expresa. Su ejercicio corresponde exclusivamente a los órganos administrativos que la tengan legalmente atribuida”.
En vista de lo anterior, y dada la ambigüedad de los artículos 17, 23, 31, 42 y 117 de la Ley 358-05 General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, la Asociación Nacional de Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo (ASONADIGAS), a través de sus abogados, la firma Jorge Prats Abogados & Consultores, de la cual formamos parte, interpuso una acción directa de inconstitucionalidad y una solicitud de intervención voluntaria en el recurso de revisión constitucional interpuesto por la sociedad comercial Rojo Gas en contra de la Sentencia 184 de fecha 26 de marzo de 2014. En ambas acciones explicamos que Pro Consumidor no tiene potestad sancionadora, sino que sus funciones se limitan a una actividad de policía administrativa, consistente en el restablecimiento de la legalidad conculcada.
En virtud de lo antes expuesto, podemos afirmar que Pro Consumidor no tiene potestad sancionadora, sino que sus funciones se limitan a una actividad de policía administrativa para garantizar la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios.
En palabras de Esteve Pardo, Pro Consumidor es un organismo de naturaleza instrumental que sus funciones centrales consisten en “la formación y educación de los consumidores y de obtención de información, sobre todo a través de su actividad inspectora, -la cual se deriva de su calidad de policía administrativa-, tal como se desprende de los artículos 17 y siguientes de la Ley 358-05”. Por tanto, al ser su función primordial la obtención y difusión de información en materia de consumo, se reconoce, implícita pero inequívocamente, “que Pro Consumidor no es un órgano regulador y que carece de vocación ejecutiva. No se orienta a la adopción de resoluciones concretas como serían las sanciones administrativas. La suya es una función de obtención y procesamiento de una información que en su caso habrá de trasladar a otros entes administrativos y ejecutivos para que adopten, mediante resoluciones ejecutivas, las medidas pertinentes en el ámbito de sus respectivas competencias” (José Esteve Pardo, “Dictamen sobre si el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor tiene legalmente atribuida la potestad sancionadora en el marco de las exigencias constitucionales”, 29 de marzo de 2016).
En síntesis, Pro Consumidor posee una calidad de policía administrativa en materia de protección al consumidor, la cual se proyecta a través de su función inspectora. En efecto, es en base a la potestad de inspección que Pro Consumidor puede adoptar las medidas necesarias, -incluso de naturaleza pecuniaria, como las multas-, para evitar el incumplimiento de las disposiciones consagradas en la Ley 358-05 y garantizar el restablecimiento de la legalidad conculcada. Ahora bien, es importante aclarar que estas medidas en ningún caso constituyen sanciones administrativas, sino que tienen como finalidad la cesación del proceder ilegal o irregular.
Así lo explica Esteve Pardo, al afirmar que “la función de Pro Consumidor que absorbe la mayor atención por la Ley 358-05 es la función inspectora, con una regulación muy precisa y acertada del procedimiento de inspección en los artículos 23 y siguientes. Pero no se contempla en la Ley 358-05 una potestad sancionadora vinculada a la función inspectora y sus resultados. Sólo en el supuesto de que resultase de esas inspecciones el conocimiento de una situación de riesgo para la salud de los consumidores podrá entonces Pro Consumidor adoptar medidas cautelares para la protección de la salud” (José Esteve Pardo, p. 20).
Así las cosas, es evidente que Pro Consumidor sólo se encuentra legalmente habilitada para adoptar medidas propias de la gestión de riesgos, cuya naturaleza es totalmente distinta a las sanciones administrativas. En palabras del Tribunal Supremo español, “mientras que el restablecimiento de la legalidad conculcada tiene por fin la cesación del proceder ilegal o irregular, la imposición de sanciones tiene una finalidad represiva. El cierre de una discoteca porque funciona sin licencia, -por ejemplo-, no es en rigor una sanción sino el ejercicio de las potestades de disciplina orientadas al restablecimiento de la legalidad vulnerada” (Sentencia de fecha 7 de mayo de 2012).
En ese sentido, y contrario a lo señalado por la Dra. Anina Del Castillo, el Tribunal Constitucional no ha aceptado la potestad sancionadora de Pro Consumidor, sino que en la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019 éste se limitó a reconocer la facultad de dicha institución para adoptar las medidas estipuladas en el artículo 43 de la Ley 358-05, las cuales forman parte de la actividad de policía que debe desarrollar Pro Consumidor para evitar la afectación de la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios. Así se desprende del párrafo III del artículo 34 de la Ley 358-05, al disponer que “el cumplimiento de estas obligaciones, -refiriéndose a la obligación de que los productos y servicios sean suministrados o prestados en forma tal que, consumidos o utilizados en condiciones normales o previsibles, no presenten peligro o nocividad ni riesgos imprevistos para la salud y la seguridad del consumidor o usuario-, deberá ser exigido y vigilado por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor”.
De ahí que, para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones y, por consiguiente, gestionar los riesgos que producen los productos y servicios en los mercados, Pro Consumidor puede adoptar medidas de disciplina tendentes al restablecimiento de la legalidad conculcada. Entre estas medidas están, -en el caso de la adulteración de fechas de expiración-, la incautación de los productos, la imposición de multas y la exigencia de reparación por los daños ocasionados al consumidor, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 358-05. Según este artículo, “se prohíbe la adulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido, en materia de alimentos, medicamentos u otros productos perecederos, por constituir acciones fraudulentas que conllevan riesgos para la salud y seguridad de los consumidores. La violación de esta prohibición será sancionada por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor con la incautación de los productos, multas y reparación de daños ocasiones al consumidor, sin perjuicio de otras acciones que conforme a la ley puedan ejercerse”.
Lo anterior es lo que ha reconocido el Tribunal Constitucional en la Sentencia TC/0080/19 de fecha 21 de mayo de 2019, por lo que es evidente que el asunto de la habilitación legal de la competencia para ostentar la capacidad sancionadora de Pro Consumidor aún se encuentra pendiente de decisión en sede constitucional. La potestad de inspección de dicha institución no puede ser confundida o entendida como una potestad sancionadora, pues, tal y como explica Blanquer, los principios de legalidad, tipicidad o el non bis in idem que se exige en materia sancionadora no es igualmente aplicable a las medidas de disciplina (David Blanquer, Curso de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch, 2006).
En palabras de Esteve Pardo, “no puede en modo alguno deducirse que de la atribución de la potestad inspectora deriva, como si de un poder implícito se tratara, la potestad sancionadora. Se trata de dos potestades distintas que se atribuyen a instancias diferenciadas. En el caso de Pro Consumidor el reconocimiento legal de su función inspectora no comporta en modo alguno la atribución implícita de la potestad sancionadora. Es más, se confirma y perfila de ese modo la naturaleza y funcionalidad de Pro Consumidor como entidad orientada a la vigilancia, a la inspección, al conocimiento, a la gestión de la información, pero carente de potestades ejecutivas y resolutorias. Son otras las instancias ejecutivas, y en su caso judiciales, las que a la vista de esa información habrían de adoptar resoluciones con capacidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas como son, entre otras, las resoluciones con contenido sancionador” (José Esteve Pardo, p. 25).
Aclarado lo anterior, es oportuno resaltar que el Tribunal Constitucional, -al momento de ponderar la acción directa de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Nacional de Distribuidores de Gas Licuado de Petróleo (ASONADIGAS), así como las demás acciones incoadas con respecto a la potestad sancionadora de Pro Consumidor-, deberá tomar en cuenta que el principio de legalidad en materia sancionadora se bifurca en dos sentidos: por un lado, la tipificación, esto es, que la conducta sancionable (infracción) y las sanciones estén descritas y detalladas en una norma con rango legal; y, por otro lado, la reserva de ley, la cual exige que la competencia para ostentar la capacidad sancionadora se encuentre expresamente habilitada por el legislador. De ahí que la Administración sólo puede sancionar cuando la ley expresamente lo autoriza a ello, que es lo que quiere y manda el citado artículo 40, numeral 17, de la Constitución dominicana, cuando claramente especifica que la potestad sancionadora que ejercen los entes y órganos administrativos es aquella “establecida por las leyes”, y no así cuando se deriva de una interpretación incierta del texto constitucional.
En cuanto a este aspecto, la Corte Constitucional de Colombia ha señalado que “el postulado de legalidad y la potestad sancionadora son conceptos jurídicos que se relacionan íntimamente entre sí, pues esta última se explica, se justifica y se estructura únicamente en virtud del principio de legalidad. Sin atribución de legalidad previa la Administración carecería de sustento jurídico para actuar -en materia sancionadora-” (Sentencia C-030/12 de fecha 1ro de febrero de 2012). La atribución de la potestad sancionadora debe efectuarse con precisión en una norma de rango legal, de modo que no se puede deducir de la interpretación de disposiciones legales indeterminadas o imprecisas. Y es que, como bien explica Claus Roxin, “una ley indeterminada o imprecisa y por ello poco clara, -como ocurre con las disposiciones de la Ley 358-05-, no puede proteger al ciudadano de la arbitrariedad, porque no implica una autolimitación del ius puniendi estatal a la que se pueda recurrir; además es contrario al principio de división de poderes, porque le permite al juez hacer cualquier interpretación que quiera e invadir con ello el terreno de lo legislativo, -tal y como ha sucedido con la Suprema Corte de Justicia en la especie-; no puede desplegar eficacia preventiva-general, porque el individuo no puede reconocer lo que se le quiere prohibir y precisamente por eso su existencia tampoco puede proporcionar la base para un reproche de culpabilidad” (Claus Roxin. Derecho Penal. Madrid: Civitas, 1997).
En virtud de lo antes expuesto, podemos afirmar que Pro Consumidor no tiene potestad sancionadora, sino que sus funciones se limitan a una actividad de policía administrativa para garantizar la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios. En otras palabras, Pro Consumidor sólo puede adoptar -y no es poca cosa- medidas propias de gestión de riesgos como decomiso, destrucción y prohibición de ventas de productos, cierre de establecimientos, multas y requerimientos de reparación de los daños ocasionados, a fin de lograr el restablecimiento de la legalidad conculcada y garantizar los derechos de los consumidores o usuarios.
Lo anterior se deriva del artículo 132 de la Ley 358-05, el cual exige que Pro Consumidor someta a los infractores por ante los juzgados de paz. En efecto, según este artículo, “los juzgados de paz serán competentes para conocer de las infracciones a la presente ley. Las sentencias que decidan sobre infracciones leves no serán susceptibles de apelación”. En ese sentido, es evidente que Pro Consumidor es un órgano instrumental encargado de efectuar las inspecciones de lugar para someter a los supuestos infractores por ante los juzgados de paz, por lo que ésta sólo puede adoptar “sanciones complementarias” cuando exista un peligro eminente en la salud o la seguridad de los consumidores o usuarios. De ahí que el Tribunal Constitucional aún mantiene el reto de autolimitar el ejercicio del ius puniendi estatal y, en consecuencia, garantizar los derechos fundamentales de los administrados.
Nota:
- Director General, Subdirector General y Gerente del Área de Regulación y Litigio Constitucional y Administrativo, respectivamente, de la firma Jorge Prats Abogados & Consultores.