Opinión

Ley 169-14: a 5 años de una Ley vigente pero inválida

Cuando estudiaba derecho en PUCMM nunca olvidaré al Profesor Eduardo Jorge Prats obligarnos a leer y releer a Hans Kelsen con su “Teoría Pura del Derecho”, ¡Ahora más que nunca los recuerdo!. Kelsen decía que existen normas que pueden estar “vigentes” en el sistema jurídico pero carentes de toda “validez”, a pesar de que la forma (el procedimiento y la competencia para su adopción y-o promulgación) hayan sido cumplidos. La norma es inválida cuando adolece de un “vicio de contenido o sustantivo o de fondo” garrafal. Si Hans Kelsen estuviera vivo diría que la Ley 169-14 (Ley) y su Decreto de aplicación 250-14 NO son válidos, porque en su diseño, objetivo y aplicación no es jurídico ni de derechos humanos sino político, perpetuando una especie de “apartheid al estilo dominicano”. 

Recordemos que el objeto de la Ley en su aplicación son las personas nacidas en territorio dominicano de origen haitiano de madre o padres en condición migratoria irregular, quienes fueron “desnacionalizados masivamente” desde el 16 de junio de 1929 al 26 de enero de 2010 por la Sentencia No. 168-13 del Tribunal Constitucional (TC) de fecha 23 de septiembre de 2013, y que junto al Decreto del Poder Ejecutivo No. 327-13, se ordenó enviar a TODOS ellos a un mismo destino: a un “Plan de Regularización de Migrantes” en manos de la Dirección General de Migración. Las personas afectadas han sido siempre considerados extranjeros por el Estado dominicano en la misma tierra donde nacieron.

Como resultado de un proceso de incidencia internacional y local la Ley tuvo la intención de que para esta población afectada se les diera un tratamiento diferente pretendiendo detener ciertos efectos de la Sentencia del TC No. 168-13, las cuales más adelante explico. Fue aprobada en tiempo récord y declarada de emergencia, en solo 2 días se conoció en el Congreso Nacional, y el 23 de Mayo de 2014 fue promulgada por el Poder Ejecutivo. Hoy la Ley está de cumpleaños con 5 años de vigencia, y dos meses después el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto de aplicación de esta Ley (No. 250-14).

Estas normativas son objeto de 4 acciones en inconstitucionalidad ante el TC presentados por grupos ultranacionalistas en 2014 y 2018, aun no falladas. Pero además la Ley y su Decreto de aplicación han sido señaladas como “inválidas” por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos desde 2013 y la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde 2014, contrarias a los estándares internacionales de derechos humanos que son también parte de nuestro derecho interno. Estos órganos internacionales de Derechos Humanos de la OEA han señalado al Estado dominicano que lo que corresponde es la “restitución inmediata” de la nacionalidad, sin costos ni trámite administrativo alguno; las personas “desnacionalizadas” tienen la nacionalidad dominicana al haber nacido en territorio dominicano (en virtud del “jus solis” de la Constitución dominicana) antes del 26 de enero de 2010, y por tanto el estatus migratorio de la madre o padres es irrelevante

Sin embargo, por el contrario, la Ley considera a las personas “desnacionalizadas” como extranjeras. La Ley parte de la premisa de que el Estado dominicano cometió un “error” en el pasado al emitir el registro civil dominicano actas de nacimiento a los bebés nacidos de madre o padres en condición migratoria irregular. La Ley es una especie de “amnistía” para los registrados en el registro civil dominicano (llamado Grupo A).

La Ley dispone que devolverá a este Grupo A las actas de nacimiento y cédulas de identidad y electoral “suspendidas” o “canceladas”, pero solo a los desnacionalizados nacidos antes del 18 de abril de 2007, e interesantemente NO las restituirá a los nacidos antes del 26 de enero de 2010, fecha “límite” de la desnacionalización según la Sentencia del TC No. 168-13. Sin embargo, la Ley no dice nada sobre qué pasará con las personas de este Grupo A nacidas entre 18 de abril de 2007 al 26 de enero de 2010 (registrados en el registro civil dominicano).

  La Ley trae una novedad sospechosa. Establece que las personas del Grupo A serán “transcritas y regularizadas” sin trámite administrativo alguno, concepto que me gustaría que me explicaran pues no he encontrado en la doctrina jurídica dominicana ni en la ley de Registro Civil No. 659 de 1944 respuesta alguna. Interesantemente la Ley deja en manos del autor material de este problema, en la Junta Central Electoral (JCE), el cómo la “restitución de documentos” al Grupo A sería aplicado u operativizada. Desde entonces, intencionalmente o no, la palabra “regularizar” es usada por medios de comunicación, ultranacionalistas y por la misma JCE, para referirse al Grupo A como si fueran extranjeros.

Diría que con este Grupo A se ha hecho una especie de “naturalización fast track” a partir de 2014 y justamente luego de la Constitución de 2010. Mediante otra medida administrativa muy creativa, a través de la resolución de Junio de 2014 la JCE creó un “Libro de Transcripciones”, el cual No existe en la Ley 169-14, como tampoco en la Ley de Registro Civil dominicana aplicado a este tipo de casos. 

En este “Libro de Transcripciones” (al que llamo “Libro de la Segregación”) han colocado a las personas de origen haitiano nacidos en el país, luego completado un proceso que la JCE llama “auditoría” para “transcribirlos y regularizarlos”. Este ilegal “Libro de Transcripciones” registra el Acta de Nacimiento de la persona afectada con el mismo contenido del Acta de Nacimiento que se le emitió al nacer (como la mía o la suya), pero tiene una sola diferencia al resto de la población dominicana: el Año del “Libro” del Acta de Nacimiento original de las personas afectadas cambió, dice ahora 2014, 2015…según el año en que la JCE hizo su proceso de “transcrito y regularizado”. Mientras que las personas de otro origen nacional de padres en condición migratoria irregular (descendientes de españoles, italianos, americanos, franceses…) NO están este “Libro de Transcripciones”, lo que evidencia una clara “segregación racial”.

¡Y para rematar! una parte de este Grupo A de la Ley son demandados en los tribunales civiles por la JCE en Nulidad de sus Actas de Nacimiento originales, alegando la JCE “duplicidad de acta de nacimiento” ¡Duplicidad que la misma JCE ha creado!. Esto agrava la situación de vulnerabilidad de las personas afectadas en el acceso a justicia; ante los tribunales civiles el Estado no ofrece abogado-a gratuito, considerando que son personas de muy escasos recursos, viviendo en comunidades-bateyes muy lejanas de los tribunales. 

Por otra parte, La Ley se refiere a un llamado Grupo B: nacidos en territorio dominicano de madre o padres en condición migratoria irregular NUNCA registrados en registro civil dominicano, y subsiguientes generaciones. El número total de este Grupo les llamo el “número mágico”, no está claro, lo cierto que es la mayoría de la población afectada o “desnacionalizada”.

La Ley otorgó a este Grupo B una “salida política” de naturalizarles como dominicanos en un tiempo límite mediante el Decreto de aplicación de la Ley No. 250-14; debían aplicar en un plazo de 90 días, plazo luego extendido por modificación a la Ley de 90 días más; es decir la carrera contra el tiempo para aplicar a esta “naturalización especial” era de 180 días (6 meses) en total, un plazo que cerraba 7 meses antes de cerrar el Plan de Regularización. Las aplicaciones se realizaban en las oficinas de las Gobernaciones donde también se aplicaba al Plan de Regularización de Migrantes, es decir, como si este grupo de personas fueran extranjeros igualmente.

Pero ¿en qué lógica cabe que esta población “desnacionalizada”, la históricamente mayor en número, aplicaría a la naturalización “especial” en SOLO 180 días (6 meses)”? Esta es otra evidencia de una Ley diseñada intencionalmente para que no fuera efectiva, pues para ciertos sectores y grupos ultranacionalistas “sigue siendo una amenaza política dotar de nacionalidad dominicana a descendientes de haitianos nacidos en RD no registrados en registro civil dominicano”. 

Existieron múltiples obstáculos en la aplicación del Decreto 250-14 de esta “naturalización especial” que los inscribía en un primer paso en un “Libro de Extranjeros” que no indica nacionalidad. El Decreto NO establecía que solo la primera generación nacida en RD de madre o padres en condición migratoria irregular sería la que aplicaría a esta “naturalización especial”, tampoco el Decreto requería el documento de identidad de la madre, sin embargo ambos requerimientos fueron exigidos en la práctica, lo cual generó múltiples obstáculos; entre ellos, discrepancias entre certificados de hospital y documento de identidad de la madre por la traducción al español de su nombre, la falta de documentación de la madre…. ¿Cómo es posible que en un tiempo tan limitado, en tan solo 180 días (6 meses), se pueda obtener certificados de nacimiento del alcalde pedáneo si nació la persona en casa, o certificados del hospital en cajas viejas y en mal estado, o pagar notario y buscar 7 cédulas-testigos, sumado a los costos de distancias y la falta de campañas de información masiva para esta “naturalización especial”? Las ONGs con limitados recursos hicieron todo lo posible para intentarlo.

El Decreto no indicaba cómo operaría la naturalización que expresamente promete ser otorgada en un tiempo de 2 años, tampoco indicaba si la “naturalización especial” sería de manera automática, con residencia permanente o con más trámites. Además, como el Estado dominicano no admite que existen “apátridas” en el país sino que son “extranjeros”, para este Grupo B de 8, 768 aplicantes a la “naturalización especial” el Estado fue muy creativo asignándoles una nacionalidad en un carnet del plan de regularización con “residencia permanente”, el carnet dice “Nacionalidad: Haití”. Nunca había visto que un país asignara a una persona una nacionalidad de otro país en un documento oficial, sin que la persona tenga evidencia de ello.   

¿Y la nacionalidad dominicana por “naturalización especial” pa´ cuando es? Han pasado los dos años que indica el Decreto 250-14 para otorgar la nacionalidad dominicana por naturalización a este minúsculo grupo de aplicantes y aun no la tienen. En cambio hoy en día se les coloca trámites; más viajes o costos de pasaje; sin información masiva en medios actualmente; medidas consistentes en prácticas institucionales o “resoluciones administrativas”, que como se ha visto se prestan a ilegalidades. Pasaron las elecciones de 2016 y ahora las de 2020 vienen a menos de un año, dudo que les otorguen la nacionalidad dominicana, porque la intención siempre ha sido que no la tengan.

Por otra parte, ¿Qué pasará con el resto del Grupo B que NO aplicó en 180 días a la “naturalización especial”? ¡Esta es la pregunta del millón! Esta población en mayor riesgo, incluso de deportación, es la mayor en número de la población sin nacionalidad ni documentación. Según el estudio de UNFPA de 2018 complementario a la encuesta ENI 2017, sobre “descendientes de inmigrantes en República Dominicana”, la respuesta de la mayoría de la población afectada que NO aplicó a “naturalización especial” es porque NO se considera extranjero sino dominicano.

  A 5 años de la Ley, en base a los datos del reportaje del “Informe” de la conocida periodista Alicia Ortega del Lunes 20 de mayo pasado, e informaciones de la JCE oficiales, tenemos el siguiente balance:

  1. Grupo A (registrados en el registro civil dominicano):
  • Total: 61,229 personas. Según la JCE para el 2019 el 97% había sido “transcrito y regularizado”, pero más de la mitad (el 58%) NO había “retirado” sus documentos; colocando a cargo de la persona afectada “más costos de pasaje y tiempo” en acudir al pueblo o a la capital la entrega de estos documentos. Lo cierto es que a 5 años de la Ley más de la mitad no tienen sus documentos en sus manos.  El 3% se encuentra “observado” y en procesos judiciales de demandas en Nulidad por la JCE.
  • Sus descendientes, incluyendo niños-as, siguen sin declarar en el registro civil dominicano.
  • Están segregados racialmente en “Libro de Transcripciones” ideado por la JCE. Para Julio de 2018, 27, 912 estaban inscritos en este Libro. Es decir, de aproximadamente 61,000 de Grupo A, un 46% habían sido “transcritos” en Libro de Transcripciones.
  • La JCE demanda en Nulidad las Actas de Nacimiento de las personas afectadas emitidas al nacer. Aproximadamente 5%  (1,402) de los ya transcritos en el Libro de Transcripciones han sido demandados en Nulidad.
  • La Ley no dice nada sobre qué pasará con los nacidos entre 18 de abril de 2007 al 26 de enero de 2010 de este grupo.    
  1. Grupo B:
  • Aplicantes a la “naturalización especial” en 180 días: 8, 768 personas; de este número solo 6,571 aplicantes fueron aceptados (un 76%); el resto 24% (2,197) les llaman “observados”. A 5 años no han adquirido la nacionalidad dominicana por “naturalización” y les están exigiendo otros trámites adicionales.
  • Los que NO se acogieron a la “naturalización especial” de la Ley 169-14 siguen sin solución jurídica, continúan siendo apátridas y desnacionalizados arbitrariamente ante la vigencia de la Sentencia del TC No. 168-13.

Otro grupo a considerar son los que se encuentran en el “Libro de Extranjeros” de la Ley de Migración de 2004 y operativizado por la JCE a partir del 18 de abril de 2007 (que coincide con la fecha límite que indica esta Ley 169-14 para “devolver” los documentos al Grupo A y no hasta el 26 de enero de 2010). Significa que tienen acta de nacimiento como la que conocemos, con 1 sola diferencia: el Acta de Nacimiento NO indica nacionalidad (1). En adición a los 8,768 que aplicaron a la “naturalización especial” que se encuentran registrados en este Libro por causa de esta Ley 169-14, para Febrero de 2017 se encontraban registrados en el Libro de Extranjeros en la JCE aproximadamente 75,000 personas, en su mayoría menores de 0-15 años de edad (el 98% de origen haitiano). Cuando cumplan los 18 años, existirá mayor presión al Estado porque necesitarán su cédula de identidad y electoral.

Como hemos expuesto anteriormente, la Ley 169-14 y su Decreto de aplicación 250-14 vendida en el exterior por el Estado dominicano como la solución al genocidio civil, es evidente que a 5 años de vigencia NO ha resuelto el problema. Esta Ley es una normativa totalmente inválida que sigue vegetando en nuestro sistema jurídico causando estragos y daños!, tiene factores de fondo y produce efectos en su aplicación totalmente discriminatorias, contrarias al principio “pro persona” de la Constitución, contrario al Bloque de Constitucionalidad mermado por el TC y es además contrario a estándares internacionales antes indicados. Justamente el referido reciente estudio de UNFPA de 2018 complementario a la encuesta ENI-2017, evidenció que la población de origen haitiano nacida en el país enfrenta mayores dificultades en el acceso a documentación dominicana que los nacidos en el país de otro origen nacional. 

Cuando estudiamos esta situación en clase, estudiantes dicen “no es lo mismo leer el papel que entenderlo con el rostro humano”. Mientras los políticos y gobernantes se toman “un café” ahora discutiendo los votos de elecciones, en el mismo minuto miles de personas en este país siguen arrinconadas o segregadas y no insertadas en la sociedad; sufren depresión, intento de suicidio, baja autoestima; mujeres que no quieren tener hijos-as para que ellos no vivan lo mismo que ellas…; se siguen perdiendo votos; se sigue perdiendo talento humano y capital económico.

Mi propuesta no es política ni práctica. ¡Lo siento!, los derechos no se negocian y menos este caso de una evidente discriminación racial estructural dirigido a un grupo específico de personas por el origen nacional. Lo que procede es la restitución inmediata de la Nacionalidad tanto del Grupo A como B mediante una legislación aprobada por el Congreso; anular el “Libro de Transcripciones” de la JCE dando vigencia a las actas de nacimiento originales del Grupo A; y eliminar del “Libro de Extranjeros” de la JCE a todas las personas inscritas antes del 2010 emitiéndoles el acta de nacimiento dominicana correspondiente. Y si el TC se anima, revertir la Sentencia No. 168-13 mediante otro precedente jurisprudencial finalmente emitido con clarividencia jurídica y no política. Y si el Gobierno se anima, realizar un acto de perdón público que, aunque no devolvería los años y el daño causado a vidas detenidas, podría moralmente iniciar un proceso de memoria histórica, sanación y reconciliación. 

Nota

  1. Para el Estado dominicano deben ser registrados en el “Libro de Extranjeros” los nacidos en RD de madre o padres en condición irregular luego del 18.04.2007 (ojo! los nacidos luego de la Constitución de 2010). Sin embargo, también han sido registrados los nacidos antes de esta fecha 18.04.2007 (el mal de la retroactividad aquí de nuevo!); y también son registrados los desnacionalizados administrativamente por la JCE (al nacer estuvieron registrados en acta de nacimiento dominicana y aparecen luego inscritos en este libro sin saberlo).

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