El incomprendido enfoque basado en riesgos (EBR)

En ningún caso, por más baja que sea la percepción de riesgo, se exime a los sujetos de tomar medidas de mitigación
Enmanuel Cedeño Brea - 19 de febrero de 2018 - 12:09 am - Deja un comentario

La Ley dominicana contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo núm. 155-17 (la “Ley ALA-CFT”) sigue generando cuchicheo. El marco normativo de dicha ley no había sidoimplementado cuando ya estaba circulando desinformación respecto de su alcance y sus posibles efectos.

En diciembre de 2017, Rafael Espinal, un prominente economista y académico, vaticinó que la Ley Antilavado contribuyó con la ralentización de la economía dominicana en 2017. No queda claro si el señor Espinal tiene soporte empírico – regresiones econométricas – que apoyen su hipótesis. No obstante,el supuesto impacto de la Ley de ALA-CFT no fue ponderado por el Banco Central de la República Dominicana, cuando presentó su informe de Resultados Preliminares de la Economía Dominicana 2017.

Un aspecto puntual que preocupa bastante eslaincomprensióngeneralizada de los medios de comunicación y entre los (nuevos) sujetos obligados, respecto del enfoque basado en riesgos (“EBR”) que la Ley ALA-CFT promueve. Esta incomprensión se evidencia en algunas noticias y en declaraciones de varios sujetos obligados, donde intentan explicar – sin mucho éxito – por qué el perfil de riesgo de sus giros y operaciones no debe considerarse como alto.

Esta incomprensión motiva a preguntar: ¿Qué es el enfoque basado en riesgos? y específicamente, ¿cómo se aplica en el caso de ciertos sujetos, operaciones y jurisdicciones que se consideran de mayor riesgo? Este artículo intenta contestar dichas preguntas, y además presenta dos noticias recientes que evidencian la necesidad de asimilarmejor el EBR y su aplicación.

¿Qué es el enfoque basado en riesgos?

El Grupo de Acción Financiera (“GAFI”), el principal organismo fijador de estándares internacionales en material de ALA-CFT, adoptó el enfoque basado en riesgos (EBR) como parte esencial de sus Recomendaciones (2012) contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

La Recomendación núm. 1 de GAFI (2012) establece que: “[l]os países deben identificar, evaluar y entender sus riesgos de lavado deactivos/financiamiento del terrorismo, y deben tomarmedidas (…) para evaluar los riesgos, y aplicarrecursos encaminados a asegurar que se mitiguen eficazmente los riesgos”.

El EBR implica conocer cuáles son los riesgos de LA-FT inherentes a distintas jurisdicciones y geografías, actividades comerciales, productos y canales de distribución. Mayores riesgos de LA-FT, conllevarían la dedicación de más recursos para mitigar los riesgos identificados. Es decir, que el EBR intenta promover la eficiencia y la dedicación de recursos únicamente en las instancias requeridas.

No todas las operaciones de las ONG/ASFL son “sospechosas” – sino que se consideran de mayor riesgo que las transacciones de otros agentes económicos

Pero en ningún caso, por más baja que sea la percepción de riesgo, se exime a los sujetos de tomar medidas de mitigación. Como corolario, el GAFI tampoco espera que los sujetos obligados operen en un entorno de cero fallas – siempre y cuando puedan demostrar la aplicación de medidas de prevención e identificación acordes con los riesgos identificados.

Uno de los cambios principales que el GAFI introdujo en la actualización de sus Recomendaciones de 2012, fue ampliar el papel que el EBR desempeña en un régimen ALA-CFT. De hecho, las Recomendaciones de 2012 consideran el EBR como un “fundamento esencial” del marco normativo de ALA/CFT de toda jurisdicción, y la Ley ALA-CFT dominicana adopta estos principios.[2]

No obstante, existe evidencia de incomprensión generalizada entre algunos sujetos obligados tanto respecto de los niveles de riesgo de sus propios giros y operaciones, como del alcance del EBR.

A continuación, presento dos situaciones recientes que apoyan esta hipótesis: el caso de las asociaciones sin fines de lucro (ONG o ASLF); y el de las cooperativas.

¿Las transacciones de las ONG son sospechosas?

El pasado 22 de enero de 2018, el titular de un artículo publicado por Diario Libre, declaraba que[l]as normas antilavado consideran sospechosas (las) operaciones” de las organizaciones no gubernamentales (ONG). El artículo se refería a una serie de normas recientemente emitidas por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII). La respuesta de las ONG (o asociaciones sin fines de lucro – ASFL – como también se conocen) no tardó.

Esta afirmación de la prensa – por demás, inexacta – propició una réplica de la señora Addys Then Marte, directora Ejecutiva de Alianza ONG, objetando que “las operaciones de las asociaciones sin fines de lucro (ASFL) son de bajo riesgo para el financiamiento del terrorismo”.

¿Quién tiene la razón en este caso? Resulta que ni la prensa, ni Alianza ONG.

No todas las operaciones de las ONG/ASFL son “sospechosas” – sino que se consideran de mayor riesgo que las transacciones de otros agentes económicos. Bajo el enfoque basado en riesgos existe una distinción crucial entre operaciones, países y productos de alto riesgo, y operaciones sospechosas.

Si las operaciones de las ONG/ASFL fueran “sospechosas”, como afirma erróneamente el articulo periodístico, entonces los reportes de estos sujetos podrían abarrotar y ocupar todo el tiempo de las autoridades competentes.

Pero del otro lado, tampoco es preciso afirmar de forma categórica que “las operaciones de la ASFL son de bajo riesgo para el financiamiento del terrorismo”. Comúnmente, el financiamiento del terrorismo es sumamente difícil de detectar.

Esto porque, como afirman algunos expertos, el financiamiento del terrorismo es el procedimiento inverso al lavado de activos, donde los activos “sucios” se blanquean. Ciertamente, se pueden financiar actividades terroristas utilizando dinero – activos, valores – “limpios”. Cualquier persona o agente económico puede tomar activos “limpios” – es decir, de origen lícito – y dedicarlos a realizar las sucias actividades de terrorismo.

Cada peso en la mano de un terrorista puede rendir muchos pesos más de destrucción. Sólo hay que recordar la incalculable destrucción de los atentados del 11 de septiembre de 2001, que apenas requirieron de una inversión de entre USD 400,000- USD 500,000 por parte de Al Qaeda.

Por lo tanto, yo no metería las manos en el fuego por las ONG, al generalizar que sus operaciones son de “bajo riesgo”, sin que exista un control minucioso de cómo estas dedican sus ingresos – aun aquellas que son auditadas porque participan del presupuesto general del Estado.Además, las ONG también pueden ser canales para transferir recursos a jurisdicciones, personas y entidades sancionadas.

Ciertamente, no todas las ONG tienen el mismo perfil de riesgo en cuanto a LD/FT y cumplimiento de sanciones. Por ejemplo, una ONG dedicada a proveer alimentos y apoyo a los exiliados políticos cubanos, tendría un perfil distinto a una que se dedique a alimentar niños desvalidos en Villa Mella. Resulta difícil generalizar.

No obstante, hay que comprender bien el EBR y los indicadores de alto riesgo (tipologías, señales de alerta) para mitigar adecuadamente el riesgo de LA-FT y garantizar el cumplimiento de las sanciones económicas.

En las cooperativas no se lava porque…

El segundo caso curioso reciente que evidencia incomprensión respecto del EBR, fue el de las cooperativas. El presidente del Consejo Nacional de Cooperativas, señor Julito Fulcar, aseveró que las “cooperativas son menos propensas a ser impactas por el lavado de activos” porque – según él – “esas entidades no manejan grandes cantidades de dinero individuales, sino más bien, mucha gente con pocos volúmenes de efectivo”.

Estas afirmaciones del presidente del Consejo Nacional de Cooperativas revelan desconocimiento en torno al EBR – pero también sobre los indicadores básicos de alto riesgo y de las principales tipologías del lavado de activos. También evidencian una ingenuidad espantosa para alguien con una posición tan importante.

El uso de efectivo es un indicador de alto riesgo. La situación descrita por el señor Fulcar encaja perfectamente con esquemas de colocación y estructuración de efectivo ilícito llamado pitufeoo smurfing – aludiendo a los conocidos dibujos animados – que consistían en un ejército de pequeños trabajadores azules.

Básicamente, el señor Fulcar ha convidado a los blanqueadores para que utilicen las cooperativas y los cooperantes-mulas para lavar su efectivo sucio.

[1] El autor es doctor en Derecho y Economía, especialista en regulación financiera y prevención del lavado de activos. Ha impartido cientos de seminarios y cursos certificados en materia de prevención del lavado de activos y financiamiento del terrorismo para importantes bancos internacionales en más de 25 ciudades del mundo.

[2]Para las entidades financieras el EBR no es nada nuevo. De hecho, las normas prudenciales que aplican a las principales entidades financieras a nivel mundial están basadas en principios de EBR. Por ejemplo, las normas prudenciales que promueve desde 1988 el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (Basilea I, II, III, etc.), están asentadas en la idea de que el índice de solvencia de los bancos debe ser un cociente entre su capital regulatorio (patrimonio técnico) y sus activos ponderados por riesgo. Es decir, que la cantidad de capital que los bancos deben tener debe ser en función de cuán riesgosos se consideren los activos que conforman su balance general.

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