SANTO DOMINGO, República Dominicana.-El jurista Cristóbal Rodríguez consideró que la ley que declara la necesidad de la reforma de la Constitución de la República no es orgánica, no regula ningún procedimiento constitucional y, por consiguiente, puede ser aprobada por mayoría simple (más de la mitad de los presentes en la sesión).
El abogado y profesor universitario expuso sus puntos de vista en un análisis sobre la ley de reforma de la Constitución y su régimen de mayoría, que reproducimos a continuación:
La ley de reforma y su régimen de mayoría
(Cristóbal Rodríguez Gómez)
La introducción ante el Senado de la República del Proyecto de Ley que declara la necesidad de reforma a la constitución ha planteado una controversia sobre el carácter de la Ley de Reforma y su régimen de mayoría. Las ideas que defiendo en este artículo son dos: i) se trata de una ley ordinaria; y ii) la mayoría requerida para su aprobación es de másde la mitad de los votos en ambas cámaras del Congreso Nacional. Los argumentos en que se sustentan son los siguientes.
Lo primero que hay que señalar es que el artículo 84 de la constitución prevé una regla general de mayoría -de mitad más uno de los presentes- para la aprobación de las decisiones en el Congreso Nacional: “En cada Cámara es necesaria la presencia de la mitad de sus miembros para la validez de las deliberaciones. Las decisiones se adoptan por mayoría absoluta de votos…”
Esa regla de mayoría tiene tres excepciones: i) cuando los asuntos a decidir han sido previamente declarados de urgencia;ii) cuando se trata de leyes orgánicas, al tenor de lo dispuesto por el artículo 112 constitucional; y iii) cuando la propia constitución prevé una mayoría especial ad-hoc para su aprobación. En los dos primeros casos la mayoría requerida para la aprobación de una ley con esas características es de dos terceras partes de los presentes en cada Cámara una vez conformado el quórum. En el tercer caso se trata de la regla de súper-mayoría prevista para la modificación del régimen legal de la moneda y de la banca, para cuya modificación se requiere de dos terceras partes de la matrícula de cada cámara (art. 232 constitucional).
Salvo que una ley encaje cabalmente en una de las tres excepciones indicadas, debe ser aprobada por mayoría absoluta de mitad más uno. Como en este caso no aplica la previsión del artículo 232 sobre régimen de moneda y banca, y haciendo abstracción delsupuesto de declaratoria de urgencia, la pregunta que queda por formular es la siguiente: ¿es la ley que declara la necesidad de la reforma una ley orgánica? La respuesta es que no.
Los argumentos de quienes entienden que es orgánica la ley en cuestión se circunscriben a cuatro: i) que es una ley de procedimiento constitucional, ii) que es una ley que no puede ser observada por el Presidente de la República, iii) que debe ser sometida por al menos un tercio de una de las cámaras si la iniciativa no proviene del Ejecutivo y iv) que es una ley que regula la estructura y funciones de la Asamblea Nacional. Analicemos en detalle cada uno de estos argumentos.
¿Se trata, realmente, de una ley de procedimiento constitucional? El artículo 112 constitucional dispone que son orgánicas, entre otras, las leyes que regulan “los procedimientos constitucionales”. Como su nombre lo indica, este tipo de leyes regulan procedimientos, es decir, la forma de llevar a cabo determinadas previsiones constitucionales. La ley en cuestión no contiene procedimiento alguno por una razón simple: el procedimiento de reforma está taxativamente previsto en la constitución. Nuestro sistema contiene una especie de “reserva constitucional” en materia de procedimiento de reforma, que implica que el mismo no es delegado al legislador, ni orgánico ni ordinario. Tal es la relevancia de la cuestión que el constituyente se ha auto-reservado esta prerrogativa.
Las disposiciones sobre quiénes pueden iniciar el procedimiento de reforma, de los plazos dentro de los que deben operar, la definición de los órganos competentes para actuar en cada fase del proceso, el régimen de mayorías para aprobar la reforma, en síntesis, todo lo relativo a la forma de proceder, es decir, al procedimiento, está previsto en los textos que van del 267 al 272 de la constitución.
Lo propio y singular de la ley que declara la necesidad de la reforma es que en su articulado se encuentra la propuesta del contenido sobre el que ha de versar la reforma. Insisto: el contenido, la sustancia; por oposición al procedimiento, que no es materia reservada a la ley, sino a la propia constitución como ya he apuntado.
Cabe una acotación adicional: en nuestro sistema jurídico existen dos tipos de procedimientos constitucionales reservados a regulación legislativa: i) los procedimientos jurisdiccionales de protección de derechos y de garantía de la supremacía de la constitución y ii) los procedimientos de fiscalización y control político. Entre los primeros se encuentran los procedimientos de amparo, hábeas corpus, hábeas data, control de constitucionalidad de la ley, control preventivo de constitucionalidad de los tratados, conflictos de competencia y revisión constitucional. Éstos están regulados por la Ley 137-11 que no en vano se denomina “Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales”.
Los procedimientos constitucionales de fiscalización y control político remiten a los mecanismos por los cuales los órganos del poder público están sometidos a escrutinio en sus actuaciones y en el uso de los recursos públicos. Entre ellos tenemos el procedimiento en materia de juicio político, de interpelaciones, de invitaciones ante las Cámaras; así como los procedimientos de fiscalización sobre la forma en que se ejecutan los dineros públicos, facultades estas reservadas al Congreso Nacional, a la Cámara de Cuentas y a la Contraloría General de la República, respectivamente. El artículo 115 constitucional prevé la aprobación de una ley para regular los “procedimientos de control y fiscalización”. Esa ley, distinto, a la de los procedimientos de protección de derechos y de garantía de supremacía de la constitución, no ha sido aprobada.
Hay dos argumentos que por su simplicidad los trataré en conjunto. Son los que pretenden derivar el carácter orgánico de la ley bajo análisis del hecho de que la misma no puede ser observada por el Ejecutivo, y de que si la iniciativa no proviene del Ejecutivo, se requiere de al menos un tercio de los miembros de la cámara que la tome para que la misma sea válida. Al respecto lo único que hay de decir es lo siguiente: si estos fueran argumentos válidos, habría que concluir el Presidente de la República está impedido de observar todas las leyes orgánicas, por un lado, y, por otro, que las leyes que tengan esa características deben ser iniciadas, en sede legislativa, por al menos un tercio de la matrícula de la cámara que decida tomar la iniciativa.
El razonamiento anterior es de suma inconsistencia. Y lo es porque lo que define el carácter orgánico de la una ley no es la mayoría para iniciarla ni si es o no observable, sino el carácter estructural de la materia que regula. Y como hemos visto, precisamente por su relevancia, el procedimiento de reforma no está librado a la ley, sino que está definido en la constitución, reservándose a la ley una cuestión de mero trámite de convocatoria a la Asamblea y de proponer los contenidos sobre los que ha de iniciarse el debate.
Lo anterior nos lleva al último argumento de quienes consideran que es orgánica la ley que declara la necesidad de la reforma. El mismo sostiene que lo es porque, presuntamente, la misma regula la estructura y función de un órgano del Estado: la Asamblea Nacional. Nada más alejado de la verdad. Ninguna disposición de la ley bajo análisis define la estructura y funciones de la Asamblea Nacional. Las disposiciones sobre la conformación de la misma, el quórum para la validez de sus sesiones, las mayorías requeridas para sus decisiones, su presidencia y el régimen de sucesión, sus atribuciones y las ocasiones taxativas en las que procede su Convocatoria y reunión, están detalladamente previstas en los artículos 117 al 121, 270 y 271 constitucionales.
Una consideración final. La ley que declara la necesidad de la reforma es una ley ad-hoc cuyos efectos cesan con el inicio de los trabajos de la Asamblea Nacional, actuando en funciones de Asamblea Revisora. ¿Puede alguien imaginarse una ley orgánica con tal vocación de transitoriedad? La trascendencia de las materias reguladas por leyes orgánicas exigen de éstas vocación de permanencia, como permanente es la relevancia de las materias por ellas reguladas. De igual modo, la especial trascendencia del procedimiento de reforma constitucional ha llevado a que su regulación no se deje librada a ninguna ley, sino a la ley fundamental y suprema del Estado que es la constitución, por lo permanente y por la singular trascendencia del procedimiento de reforma.
Por las razones apuntadas, la ley que declara la necesidad de la reforma constitucional no es una ley orgánica, no regula procedimiento constitucional alguno y, por tanto, debe ser aprobada por el régimen general de mayorías previsto en el artículo 84 constitucional: más de la mitad de los presentes a ambas cada Cámara.