Roberto Alvarez y Wilfredo Lozano son los autores de este texto, que acaba de ser publicado en la revista Foreign Affairs Latinoamérica, que se publica en México. En su edición de 15 aniversario. Volumen 15 Número 4. Lo publicamos en Acento.com.do con autorización de sus autores.
ROBERTO ÁLVAREZ es abogado especializado en política internacional. Cuenta con posgrados de la Facultad de Derecho de la Georgetown University y de la School of Advanced International Studies de la Johns Hopkins University. Siga a Roberto Álvarez en Twitter en @robalsdq.
WILFREDO LOZANO es sociólogo egresado del Centro de Estudios Sociológicos de El Colegio de México. Fue Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (flacso) y se especializa en sociología de las migraciones, sociología política y del desarrollo. Es autor de los libros Después de los caudillos y La razón democrática.
La incorporación masiva de trabajadores haitianos a la economía dominicana constituye uno de los más acuciantes problemas del desarrollo nacional. Lo es porque ha representado una fuente de mano de obra barata que le ha permitido al empresariado y al Estado dominicano articular políticas salariales que han deprimido los ingresos en general de los trabajadores dominicanos y porque ha retardado la modernización de la economía, lo que ha creado un ambiente favorable para abusos y violaciones de derechos humanos que ahora, tardíamente, el gobierno ha comenzado a corregir. Aun cuando la inmigración data de principios del siglo xx, no puede ser entendida sin reconocer que constituye una expresión de las nuevas condiciones que plantea la globalización: un mundo interconectado, envuelto en corrientes de cambios económicos regionales y mundiales, que han llevado a que, en 2013, 232 millones de personas vivan fuera de su país de origen.
LA INMIGRACIÓN HAITIANA Y SU IMPACTO
Al concluir en 1986 el último contrato bilateral de trabajadores entre los gobiernos dominicano y haitiano, comenzó a desaparecer la práctica tradicional del “bracerismo” —la importación de contingentes de jornaleros—. Esto coincidió con la caída en Haití de la dictadura encabezada por François Duvalier —conocido como Papá Doc— de 1957 a 1971, y por su hijo Jean-Claude Duvalier —llamado Bebé Doc— de 1971 a 1986, y con el descenso de los precios del azúcar en el mercado mundial, que trajo el declive de la industria azucarera cañera dominicana, que era el motor del conjunto de la economía.
Tras el final de la dictadura duvalierista, el sistema migratorio controlado por ambos Estados sucumbió, sin que se diera paso a un sistema moderno en el plano económico o a un nuevo esquema respetuoso de los derechos de los migrantes. Permaneció la lógica de sobreexplotación del trabajo inmigrante en los ingenios, la exclusión social de los que se quedaron en República Dominicana y las condiciones autoritarias que hacían del Estado el eje articulador de esta situación.
A partir de 1986, comenzó en Haití un periodo de profunda inestabilidad política que llevó a la rápida sucesión de varios gobiernos de corta duración, que accedieron al poder por medio de golpes militares o por elecciones fraudulentas, hasta los comicios de diciembre de 1990. En esos comicios triunfó Jean-Bertrand Aristide, el primer presidente elegido democráticamente en toda la historia de Haití. Sin embargo, a los 7 meses de haber tomado el poder, Aristide fue derrocado por un golpe de Estado que implantó una férrea dictadura militar que fue ampliamente boicoteada por la comunidad internacional. Tras intensas presiones internacionales y la amenaza por parte de Estados Unidos de una intervención militar, Aristide regresó a su país en 1994 —3 años después del golpe— de la mano de una fuerza multinacional liderada por Estados Unidos. Retomó el poder y concluyó su mandato constitucional en febrero de 1996.
Durante esa década de profundas transformaciones políticas y económicas, cambió el sentido de la emigración haitiana hacia República Dominicana. El movimiento dejó de dirigirse principalmente a la economía azucarera y se expandió, primero, a la agricultura, y luego a los centros urbanos, donde los trabajadores se concentraron, entre otras actividades, en la construcción y en la economía informal. Además, otras industrias dinámicas fueron desplazando el azúcar, con lo que República Dominicana se convirtió en exportadora de servicios, por medio del turismo y de las zonas francas. El país se urbanizó y se fortaleció en las ciudades una economía informal que ha llegado a concentrar más del 50% de la mano de obra ocupada.
La visibilidad urbana que había adquirido para esa época la inmigración haitiana en la economía y en la sociedad se convirtió en una fuente de tensión y de controversias políticas durante la campaña electoral de 1994, por el manejo racista del tema en contra del líder de la oposición, José Francisco Peña Gómez, del Partido Revolucionario Dominicano (prd), que era hijo de padres haitianos. En esa elección, Peña Gómez fue objeto de un fraude colosal, dirigido por el entonces presidente Joaquín Balaguer, del Partido Reformista Social Cristiano, lo cual condujo a una de las más difíciles crisis políticas dominicanas. La crisis se resolvió cuando Peña Gómez, para mantener la paz social, acordó que Balaguer cumpliera un período presidencial recortado a 2 años (de 1994 a 1996) a cambio de reformas democráticas importantes, incluyendo una enmienda constitucional que introdujo el balotaje presidencial y una sustantiva reforma judicial.
En 1996, el tema racial adquirió ribetes trágicos, pues con la articulación de un gran frente político conservador —llamado Frente Patriótico— encabezado por Balaguer y Leonel Fernández, del Partido de la Liberación Dominicana (pld), no solo se impidió la llegada al poder de Peña Gómez, sino que el cuadro político nacional comenzó a inclinarse al ultranacionalismo antihaitiano. En esa campaña surgieron argumentos que apelaban al patrioterismo y a la conservación de la dominicanidad, y alertaban a la sociedad del “peligro que representa para el país” un triunfo de Peña Gómez y su “cordón umbilical” con Haití. Con el ascenso de Fernández a la presidencia, tras su victoria en la segunda vuelta en las elecciones de 1996, el pld se aprovechó del tema racial y lo articuló en una política de Estado de corte electoralista que, hasta hoy, ha hecho del componente neonacionalista un peligroso mecanismo de combate a todo viso de oposición al régimen político.
En vista de las repetidas intervenciones —militares y políticas— de la comunidad internacional en Haití y de las críticas a República Dominicana por la manera en que llevaban a cabo las repatriaciones colectivas de haitianos, sobre todo en la primera mitad de la década de 1990, la ultraderecha dominicana inició una campaña que ha calado en la mentalidad de sectores importantes de la vida nacional. Este grupo difunde la idea de que hay una trama de potencias como Canadá, Estados Unidos, Francia y otros países, mediada por la Organización de las Naciones Unidas (onu), por la Organización de los Estados Americanos (oea) y por otros organismos internacionales, con la intención de fusionar los dos Estados de la isla en un solo país y “resolver” el tema haitiano. La existencia de una fuerza multinacional en el vecino país —la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (minustah)— desde hace 11 años, sancionada por el Consejo de Seguridad de la onu, solo ha servido para acicatear la vehemencia de las denuncias del sector ultranacionalista dominicano.
A pesar de la distorsión de sus comentarios, con este antecedente puede entenderse el rechazo que causaron en República Dominicana las recientes declaraciones de Luis Almagro, Secretario General de la oea, cuando, en relación con el actual conflicto migratorio dominico-haitiano, dijo en una entrevista con Patricia Janiot de cnn en Español: “Es una isla. Generalmente, cuando es una isla no hay dos países, hay un solo país, aunque sea una isla grande como Australia. Esta es una isla pequeña con dos países, con realidades sociales muy diferentes, con realidades económicas muy diferentes, con realidades políticas muy diferentes”. La distorsión ocurrió cuando varios medios nacionales e internacionales omitieron de la cita la palabra “generalmente”.
CONSECUENCIAS PARA LA ECONOMÍA
Las dimensiones de la inmigración y su impacto en la sociedad y en la economía dominicana se aprecian claramente en la Encuesta Nacional de Inmigrantes 2012, auspiciada por la Oficina Nacional de Estadísticas de República Dominicana y por la onu. En la encuesta se estableció que, en 2012, el volumen de la inmigración de todos los países a República Dominicana ascendía a un total de 524 632 personas, de las cuales el 87.3% habían nacido en Haití. Por su parte, los hijos de inmigrantes nacidos en el país —el núcleo del conflicto actual sobre la nacionalidad dominicana— sumaba 244 151 personas, de las cuales 209 012 eran hijas de inmigrantes haitianos, lo que representa el 85.6% del total de los descendientes. 
Además, la encuesta arrojó el resultado de que la inmigración haitiana ha tenido un impacto muy disparejo en el conjunto de la economía nacional y su mercado de trabajo. Por ejemplo, su participación en el mercado laboral nacional aumentó entre 2004 y 2012 del 6% de la población económicamente activa al 7%. Pero ese lento crecimiento resulta muy importante si se tiene en cuenta que la población económicamente activa venida de fuera casi se triplicó en ese período, pues pasó de un poco más de 100 000 trabajadores a 283 000. Por otro lado, si bien los inmigrantes han seguido concentrados sobre todo en el sector agropecuario (35%), han aumentado significativamente su participación en el sector servicios con el 33%, mientras que en la construcción ocupan un lugar relevante, con alrededor del 30%. Los datos de la encuesta indican que el aporte de los trabajadores inmigrantes al pib es de alrededor del 7%. Estamos ante un fenómeno económico y social de extraordinaria relevancia.
Esta masiva inmigración de haitianos ha fomentado el crecimiento desmedido de una categoría de trabajadores en condiciones muy vulnerables y en ocasiones inhumanas. Esta fuente de mano de obra cautiva ha afectado al conjunto de los trabajadores nacionales, pues terminó por deprimir el nivel de vida de toda la clase trabajadora. Sin embargo, la política de exclusión que ha marcado a la inmigración irregular y de la cual se han beneficiado por años empleadores, intermediarios, burócratas y el mismo Estado, no ha podido sostenerse solo sobre el ingreso irregular de mano de obra inmigrante. Se ha debido, primordialmente, a la vulnerabilidad de los derechos de los propios trabajadores dominicanos.
ESTADO, POLÍTICA MIGRATORIA Y NACIONALIDAD
Después de 65 años con una ley migratoria totalmente obsoleta, en agosto de 2004 el entonces presidente Hipólito Mejía, del prd, promulgó en los últimos días de su gobierno la Ley 285, con las normas esenciales para regular y organizar la dinámica inmigratoria de acuerdo con las necesidades de la economía y del desarrollo nacional. La ley disponía que se adoptara un reglamento que debía aplicarse más tardar 6 meses después de su entrada en vigor. Sin embargo, al expresidente Fernández le tomó 7 años prepararlo y conseguir su aprobación.
Lo mismo pasó con el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros, que ordenaba que se cumpliera en el plazo de 3 meses desde la primera reunión del Consejo Nacional de Migración. A pesar de la perentoriedad de la norma, el expresidente Fernández jamás convocó al consejo. Este incumplimiento del pld de los plazos fijados en las normas legales es una de las principales explicaciones de los problemas para la regularización de los extranjeros.
El devastador terremoto ocurrido
en Haití en enero de 2010 originó
un éxodo de miles de personas.
Como revela la Encuesta Nacional de Inmigrantes de 2012, de los 524 632 inmigrantes en territorio dominicano en 2012, el 23.6% ingresó entre 2006 y 2009 y el 38.6% entre 2010 y 2012. Esto quiere decir que el 62.2% de los inmigrantes estimados en el país en 2012 entró a República Dominicana durante el gobierno del pld presidido por Fernández: un total de 326 321 personas. El devastador terremoto ocurrido en Haití en enero de 2010 originó un éxodo de miles de personas. Sin embargo, este movimiento hubiera podido manejarse mejor si los controles migratorios en República Dominicana hubieran estado vigentes.
EL PLAN NACIONAL DE REGULARIZACIÓN DE EXTRANJEROS
En agosto de 2012 ascendió al poder Danilo Medina, el candidato del partido oficial, el pld. Durante su primer año de gobierno su agenda no incluyó la cuestión migratoria. En ese sentido, Medina repetía el patrón del gobierno previo de Fernández: ignorar el tema migratorio. La sentencia 168, dictada por el Tribunal Constitucional en septiembre de 2013, con la cual ordenó la puesta en vigor del Plan Nacional de Regularización de Extranjeros y negó retroactivamente el derecho a la nacionalidad de los nacidos en República Dominicana como hijos de extranjeros en situación migratoria irregular entre 1929 y 2007, obligó a Medina a cambiar su enfoque.
La sentencia fue la culminación de una prolongada fase de radicalización política de corte autoritario y conservador, pero también de los derechos humanos, de un sector que ha ganado considerable espacio ideológico y político en el país. El segundo aspecto que hay que resaltar de la sentencia es el choque de sus fundamentos con el marco normativo internacional de derechos humanos, lo que presagia nuevos enfrentamientos con el Estado, pues la sociedad y la economía dominicanas constituyen una de las principales experiencias latinoamericanas de transnacionalización.
La respuesta de Medina a las consecuencias de la sentencia del Tribunal Constitucional debe interpretarse en varios niveles. Primero, el unánime rechazo internacional a la evidente injusticia que se cometía con los dominicanos de origen haitiano cuyos padres estaban en condición migratoria irregular, lo que forzó al Presidente a ser cauteloso. Entonces, aceptó los términos generales del fallo en cuanto a la orden judicial de poner en vigor el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros. Por otro lado, se cuidó también de buscar una solución —por medio de una ley— a la desnacionalización creada por la sentencia.
Al cierre del plazo para registrarse en el plan el 17 de junio de 2015, se habían inscrito unos 288 000 inmigrantes. Si bien se trata de una cifra grande de solicitudes, los resultados aún son magros, pues al concluir la primera etapa, que duró año y medio, la información oficial indicaba que apenas 5000 solicitantes habían completado el ciclo de regularización. Sería un error interpretar este hecho como el producto únicamente de ineficiencias de la burocracia del gobierno. Esta baja cifra revela un problema político-administrativo en la orientación del plan regularizador dominicano, así como en la incapacidad del gobierno haitiano para entregar la documentación requerida a sus nacionales.
Ante las complejidades políticas nacionales e internacionales, Medina optó por un manejo prudente de las repatriaciones programadas una vez que concluyera el plan de regularización. Más allá de las tensiones que esas potenciales repatriaciones han producido en organismos y foros internacionales, como la onu y la oea, es evidente que ante un trámite regularizador ambiguo, en el que el grueso de las solicitudes todavía no ha sido evaluado, se hace difícil un programa sistemático de repatriaciones sin conflictos. Es precisamente esa ambigüedad la que ha generado una preocupación internacional por la posibilidad de que entre los repatriados puedan estar dominicanos de origen haitiano.
LA NACIONALIDAD DE LOS DESCENDIENTES DE INMIGRANTES
Parte de la radicalización ideológica antiinmigrante y de la reducción de los derechos encontró apoyo en la sentencia número 9 de la Suprema Corte de Justicia de República Dominicana de diciembre de 2005, que haciendo caso omiso del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el caso de las niñas Yean y Bosico, estableció que los descendientes de inmigrantes en condición migratoria irregular no tenían el derecho a la nacionalidad dominicana, pero sin hacer retroactivos los alcances del fallo. Luego, mediante la circular 17, de marzo de 2007, la Junta Central Electoral inició un injusto e ilegal proceso administrativo de retención de actas de nacimiento de personas con nombres extranjeros para investigar su situación. En diciembre del mismo año, el pleno de la Junta Central Electoral aprobó la resolución 12, con la que se instituyó un procedimiento para la suspensión provisional de expedición de actas del estado civil viciadas o irregulares.
Mediante estos procesos administrativos se retuvieron y suspendieron las actas de nacimiento de miles de personas, cuya existencia quedó interrumpida al no contar con un documento de identidad fehaciente que les permitiera ejercer los actos más elementales de la vida civil, como contraer matrimonio, comprar una propiedad, obtener un pasaporte o inscribirse en una universidad. En este contexto apareció la sentencia 168 del Tribunal Constitucional, que desató un escándalo nacional e internacional por negar retroactivamente la nacionalidad a miles de personas que nacieron en territorio dominicano entre 1929 y 2007 y que habían crecido y vivido en la creencia de que eran dominicanas; miles, inclusive, tenían actas de nacimiento dominicanas y obtuvieron cédulas de identidad y pasaportes.
Ante el amplio rechazo a la pérdida de la nacionalidad de miles de personas y a la violación de normas internacionales adoptadas por el Estado dominicano —algunas de estas parte del jus cogens—, el presidente Medina se vio forzado a tomar medidas. Como remedio, Medina logró la aprobación de la Ley 169, la cual fue una reacción política defensiva ya que, si se aplicaba la sentencia 168 sin ningún condicionante, el gobierno dominicano hubiese entrado en una fase de tensión, aislamiento y conflicto con importantes actores del sistema internacional y del país, más aguda y compleja de la que finalmente se produjo.
La norma estableció dos categorías para buscar una solución a la pérdida masiva de la nacionalidad. Para los descendientes que se encontraran inscritos en los libros del registro civil se creó la categoría a, con la que se reconocía automáticamente su derecho a la nacionalidad dominicana y, por tanto, se ordenaba la regularización de sus actas de nacimiento y se homologaban retroactivamente todos los actos de la vida civil del titular. La Junta Central Electoral llevó a cabo una auditoría de todos los libros del registro civil y determinó que había unas 55 000 personas que calificaban para este grupo; el 26 de junio de 2015 publicó una lista con sus nombres y las exhortó a retirar las actas de registro de inscripción que las acreditan como dominicanas. Sin embargo, fuentes acreditadas y beneficiados han denunciado que la Junta Central Electoral no cumple totalmente con la ley, pues en muchos casos no ha entregado las actas correspondientes.
Para los que no figuraran inscritos en los libros se estableció la categoría b, para la que se fijó un trámite de regularización tortuoso que se iniciaba con la inscripción en el libro para extranjeros. Posteriormente, debían registrarse en el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros en situación migratoria irregular. Al cabo, una persona podía optar por la naturalización 2 años después de haber obtenido una de las categorías migratorias establecidas en la ley de migración. En este grupo solo se registraron 8755 personas, mucho menos de las que se estimaban cabrían en la categoría. Tan baja inscripción ha generado preocupaciones en sectores nacionales e internacionales de que entre los futuros repatriados se encuentren personas de este grupo, que ya no llegaron a registrarse.
La inmigración de mano de obra haitiana
se ha convertido en un puntal de la competitividad
precaria de la economía dominicana.
La Ley 169-14 presenta dos “deficiencias” insalvables en relación con las personas clasificadas en la categoría b. Primera, que establece una desigualdad arbitraria al discriminar a quienes tienen un origen idéntico a las de la categoría a, siendo solo diferentes en un factor aleatorio, la obtención de un documento de identidad, sobre el cual —como menores de edad— no tenían ningún control. Segunda, que establece un plazo irrazonable —180 días— para registrarse en la categoría. A todas luces, esta solución política violentaba normas constitucionales y convencionales elementales de derechos humanos. Uno de los aspectos más repudiables de la sentencia 168 fue el haber incluido a los nacidos en República Dominicana entre 1929 y 2007 en el Plan Nacional de Regularización de Extranjeros, pues este factor causó una confusión generalizada —perpetuada hasta hoy— entre los que pertenecen al plan y los beneficiados por la Ley 169-14.
Ante las ambigüedades creadas por estos procesos paralelos, finalmente el presidente Medina ofreció a la opinión pública en su discurso ante la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Sistema de Integración Centroamericana (sica), el 26 de junio de 2015 en Guatemala, un recuento oficial relativamente coherente y esperanzador —aunque incompleto— sobre las cifras relativas a las personas desnacionalizadas e incluidas en las categorías a y b de la Ley 169-14, así como del número de personas que, de acuerdo con su estimado, realmente se encontraban en peligro de quedarse sin nacionalidad. Después de ofrecer un balance detallado de las cifras y de expresar tajantemente que “en República Dominicana el número de casos de apátridas es cero”, Medina añadió que si se hubiera cometido un error y alguien mostrara al gobierno un caso debidamente documentado, “no les quepa duda de que le daremos la debida solución”.
DESAFÍO COMPLEJO
Debido al funcionamiento del modelo vigente exportador de servicios, basado en salarios baratos, la inmigración de mano de obra haitiana se ha convertido en un puntal de la competitividad precaria de la economía dominicana en el sistema mundial. Este esquema de inserción “competitiva” ha permanecido durante casi un siglo. Lo novedoso de la situación actual es que esa competitividad ya no se concentra únicamente en la industria azucarera, sino que se extiende a los sectores más dinámicos del sistema económico, como la construcción y el turismo, así como a la economía informal urbana y la agricultura de exportación.
Si bien es cierto que el trabajo de los inmigrantes haitianos se concentra en las ocupaciones de pocos requisitos educativos y técnicos, y se orienta a actividades inestables y tradicionales, de todos modos afecta al modelo económico en su conjunto. Eso indica lo difícil que será reducir el peso del trabajo inmigrante sin alterar la estructura de costos de los sectores dinámicos de la economía. Modificar la estructura salarial a modo de hacer atractivas las condiciones de los empleos para los trabajadores dominicanos en los segmentos de mayor concentración de inmigrantes implica no solo emprender cambios en la microeconomía de las empresas afectadas, sino también iniciar una transformación tecnológica de los sectores dinámicos. Además, requerirán cambios institucionales profundos que, sin duda, tendrán un costo político.
Hay que subrayar también la cuestión internacional y de los derechos humanos. Por las implicaciones de las dimensiones nacionales, regionales e internacionales del Programa Nacional de Regularización de Extranjeros, el éxito del plan no lo determinará el simple hecho de asignar un estatus de residencia a los 288 000 solicitantes registrados. Se requiere un esfuerzo mayor que comprometa a las autoridades con el empresariado, los actores políticos y la sociedad.
Es esencial que el Estado dominicano asuma con responsabilidad y transparencia una política coherente frente a Haití, que dé sentido al tema migratorio en el marco del desarrollo nacional y en el ámbito de un conjunto de problemas compartidos, como la seguridad fronteriza, la protección del ambiente natural, la formalización y el ordenamiento del intercambio comercial y el combate a la delincuencia trasnacional a escala insular. Es necesario que las autoridades haitianas asuman una mayor responsabilidad en la documentación de sus nacionales, que aborden con coherencia las negociaciones y que muestren un espíritu más transparente en sus relaciones con las autoridades dominicanas.
La cuestión inmigratoria haitiana en República Dominicana no puede ser vista únicamente como un asunto económico con consecuencias sociales y humanas; es también un asunto político. Por ello, asumir la modernización del sistema migratorio es también enfrentar el reto de la democratización de la sociedad y, sobre todo, del Estado. Ese es el costo, el de la modernización económica, del fortalecimiento del Estado democrático de derecho y de la transformación del vínculo tradicionalista del Estado con la sociedad y con el sistema internacional.
Este proceso acarrearía una profunda transformación de las relaciones del país con Haití, en la que habrá que aprender a sostener con el vecino un nuevo tipo de vínculo, fundado en el respeto mutuo, la cooperación y el desarrollo. Sin embargo, no ocurrirá nada sin un diálogo amplio que abarque a los actores regionales del Caribe, pero sobre todo a los grandes países que tienen una deuda histórica con Haití. (Ñ)