En los casos que del ordenamiento jurídico se deduce la necesidad de que la Administración no pueda actuar si no existe una norma previa en la cual fundamentar su actuación, la mayor o menor densidad prescriptiva que deba tener esta norma es una cuestión que depende de la materia a la que se refiera y de la incidencia que sobre la misma puedan tener distintos principios jurídicos. Existen supuestos en los que la exigencia de que la Administración no pueda actuar si no existe una norma previa, no ya que prevea esa actuación, sino que además la regule, es consecuencia directa del principio de legalidad. Así ocurre en las materias reservadas a la Ley, y en los casos que la propia Ley o el Reglamento, remiten a otra norma la regulación de algún aspecto concreto de una materia.
No obstante, esta exigencia de norma previa puede encontrar también su fundamento en otros principios jurídicos, fundamentalmente en el principio de seguridad jurídica, en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y en el principio de igualdad. En determinadas ocasiones, estos u otros principios determinan que la Administración no pueda actuar si no existe una norma que regule el contenido de esa actuación. En tales casos, la exigencia de norma previa sería consecuencia directa del principio que se imponga, lo que vendría a satisfacer el principio de legalidad, debido a un principio mucho más abarcador, como lo es el principio de juridicidad, pues la falta de regulación previa en esos casos conllevaría que la Administración no actuase sometida al Derecho y, en consecuencia, que vulnerase este principio.
La determinación de los supuestos en los que la Administración no puede actuar si no existe una norma que regule su actuación es una cuestión que depende de las circunstancias del caso concreto, por lo que, en principio, no puede determinarse a priori en qué casos será preciso que exista esta previa regulación para que pueda actuar. No obstante, existe, una excepción a esta regla: las actuaciones que sean limitativas de derechos fundamentales. En esta materia, dada la relevancia constitucional de los derechos afectados, se exige que toda medida que pueda ser limitativa de los mismos se encuentre previamente definida en la Ley y, por ello, la reserva de ley en materia de derechos fundamentales cumple también una función de seguridad jurídica al garantizar que esas medidas limitativas sólo puedan ser aplicadas en los casos previstos en la ley y del modo establecido en esta norma.
De este modo, excepto en materia de derechos fundamentales, en los demás casos no es posible establecer reglas generales que nos permitan conocer a priori en qué supuestos es preciso que la actuación de la Administración se encuentre previamente regulada por una norma y cuándo puede actuar sin que exista esta norma previa. Solo atendiendo a las circunstancias del caso concreto podrá apreciarse si existe algún principio jurídico del que se derive el deber de regular previamente la actividad de la Administración antes de que lleve a cabo actuaciones concretas o si, por el contrario, la Administración puede actuar sin que exista norma previa que específicamente regule su actividad. En este último caso, y siempre, claro está, que no exista ninguna norma que le prohíba realizar esa actuación, la Administración podrá actuar con la única exigencia de que sus actos persigan un fin de interés general. De ahí que en estos supuestos en los que la Administración actúa sin norma previa que específicamente regule su actuación, la causa del acto se convierte en el vínculo jurídico que une su actuación con el ordenamiento. Todo acto que no responda a esta finalidad es contrario al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, infringe el principio de legalidad. Por el contrario, si tiene su causa en servir el interés general y no existe ninguna norma que prohíba a la Administración realizar esa actuación, el acto será conforme a Derecho y, por tanto, observará el principio de juridicidad.