“En adición a su objetivo esencial relacionado con la estabilidad de precios y garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de pagos, [a los bancos centrales] se les están atribuyendo otras funciones no menos importantes, como procurar la estabilidad financiera y cambiaria, la coordinación del mercado financiero y diseño de políticas macro-prudenciales, así como contribuir con un nivel de crecimiento económico sostenido”.

Lic. Héctor Valdez Albizu
23 de octubre de 2013

Es necesario que la República Dominicana inicie una transición normativa e institucional hacia la supervisión y la regulación macroprudencial. Como resaltó en su reciente discurso el Gobernador del Banco Central (BCRD), Lic. Héctor Valdez Albizu, las autoridades monetarias están persiguiendo otros objetivos, como preservar la estabilidad financiera a través de la supervisión macroprudencial. Algunos países ya han adoptado reformas importantes para crear supervisores macroprudenciales encargados de velar por la estabilidad financiera sistémica.

En los Estados Unidos (“EE.UU.”) se creó el Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera (Financial Stability Oversight Council o “FSOC”) mediante el Dodd Frank Act de 2010. En el Reino Unido (“RU”), se creó el Comité de Política Financiera (Financial Policy Committee o “FPC”) dentro del Banco de Inglaterra, encargándole la supervisión sistémica. Mientras que en la Unión Europea (“UE”), se integró la Junta Europea de Riesgo Sistémico (“JERS”), adoptando las recomendaciones del llamado Reporte  de la Comisión De Larosiere (2010). Entre los países de Latinoamérica, México y Chile ya cuentan con consejos de estabilidad financiera con mandatos macroprudenciales.

En la República Dominicana todavía no tenemos una estructura normativa e institucional orientada hacia la supervisión macroprudencial. La Ley que crea el Programa Excepcional de Prevención del Riesgo Sistémico queda corta frente al alcance macroprudencial, que debe abarcar todo el sistema financiero nacional. La referida ley sólo se enfoca en las entidades de intermediación financiera. Deja fuera de su perspectiva regulatoria a otras entidades importantes de otros subsectores financieros que pueden tener importancia sistémica. La Ley Monetaria y Financiera No. 183-02 (“LMF”) también amerita de reformas urgentes. Una propuesta macroprudencial debe tener una mayor envergadura, alcanzando a todo el sistema financiero nacional—y tomando en cuenta los aspectos transfronterizos de las actividades financieras.

¿Cómo se puede implementar un marco institucional macroprudencial en la RD?

El Fondo Monetario Internacional (“FMI”, 2013) reconoce tres modelos o marcos institucionales para la supervisión macroprudencial. Estos son: (A) que se asigne como objetivo del banco central (o de la máxima autoridad monetaria); (B) que se le asigne a un comité o consejo independiente dentro del banco central; o (C) que se designe a un comité especializado o a una institución especializada fuera del banco central. Entre los casos referidos anteriormente, los EE.UU. y la UE adoptaron el tercer modelo, que crea una institución independiente distinta al banco central. Mientras que el RU adoptó el segundo modelo, al integrar el Financial Policy Committee dentro de la estructura del Banco de Inglaterra.

Cada uno de los modelos señalados tiene sus ventajas y desventajas. También sus costes y beneficios. Algunos académicos apoyan que los bancos centrales jueguen un papel primordial en la supervisión macroprudencial (Goodhart, 2010; Garicano & Lastra, 2010). Otros, argumentan que no conviene conferir el objetivo macroprudencial a un banco central porque esto puede interferir con sus objetivos de política monetaria. Pueden surgir tensiones entre la estabilidad financiera y otras políticas, como la estabilidad de precios. Otros expertos arguyen que las estructuras externas pueden ser costosas y pueden acarrear problemas de coordinación y conflictos de poder entre supervisores.

Por las razones expuestas, el FMI (2013) recomienda que cada país diseñe su estructura macroprudencial como un traje a la medida—tomando en cuenta los atributos de su sistema financiero, y sobre todo, las restricciones legales (constitucionales) y presupuestarias existentes.

Esto nos lleva a examinar cómo se podría crear una estructura macroprudencial para la República Dominicana que sea congruente con la Constitución y que no implique mayores costos para los contribuyentes. Con estas recomendaciones no argumentamos que debe supeditarse el mandato constitucional de estabilidad de precios al objetivo de estabilidad financiera. Esto sería inconstitucional. Más bien, debe complementarse la lucha contra la inflación con una supervisión holística de alcance sistémico intersectorial.

En la Republica Dominicana el BCRD tiene el objetivo constitucional de mantener la estabilidad de precios (Constitución, Art. 228). El artículo 227 de la Constitución de 2010 establece que: “(l)a Junta Monetaria, representada por el Gobernador del Banco Central, tendrá a su cargo la dirección y adecuada aplicación de las políticas monetarias, cambiarias y financieras de la Nación y la coordinación de los entes reguladores del sistema y del mercado financiero” (subrayado añadido). Estas atribuciones hacen que la Junta Monetaria (“JM”) sea el órgano con vocación constitucional para asumir el mandato macroprudencial y velar por la estabilidad de todo el sistema financiero dominicano. La supervisión macroprudencial es parte de las políticas financieras de la nación y requiere de la coordinación de todos los entes reguladores del sistema financiero dominicano.

Como alternativa, la JM podría delegar esta función al BCRD (Art. 9(L) de la LMF). El BCRD conformaría a su vez un Comité de Estabilidad Financiera. Este Comité sería modelado a la imagen de otros ya existentes, como el Comité de Operaciones de Mercado Abierto (COMA), que se encarga de las deliberaciones sobre política monetaria.

El mandato macroprudencial deberá incluir la perspectiva sistémica de los sectores de: intermediación financiera, mercado de valores, seguros, inversiones de los fondos de pensiones y también del llamado sistema bancario en la sombra (“shadow banking system”). Aunque suene etéreo, esto último no es más que la regulación de aquellos mercados, participantes y operaciones que caen fuera del radar regulatorio: los fondos de inversiones (de oferta privada), las operaciones de repo y ciertas operaciones de titularización.

Retos pendientes

Actualmente, la configuración institucional de los reguladores y supervisores sectoriales dentro del sistema financiero dominicano está muy fragmentada. La JM es el órgano superior tanto del BCRD, como de la Superintendencia de Bancos (“SIB”). La JM está presidida por el gobernador del Banco Central y puede tener hasta 9 miembros. Hay tres miembros ex oficio, que son: el Gobernador del BCRD, el Superintendente de Bancos y el Ministro de Hacienda. El resto de los miembros deben cumplir con prerrequisitos estrictos y contar con “más de diez (10) años de acreditada experiencia en materia económica, monetaria, financiera o empresarial” (LMF, Art. 11). No obstante, estos miembros son nombrados por el Presidente de la República y no necesariamente deben estar vinculados a los demás subsectores financieros de la nación. Además, los miembros de la JM no pueden ser funcionarios electivos ni desempeñar otras funciones públicas remuneradas. Por lo que se excluye la posibilidad de integrar a otros supervisores sectoriales como miembros de la JM.

Para el mercado de valores, dentro del Consejo Nacional de Valores (“CNV”) se reserva un asiento principal para “un funcionario de alta jerarquía del Banco Central de la República Dominicana designado por la Junta Monetaria” (Ley de Mercado de Valores 19-00, Art. 33 (a)). En el sector de seguridad social, el Gobernador del BCRD mantiene un escaño dentro del Consejo Nacional de la Seguridad Social (“CNSS”) y otro dentro de la importante Comisión Clasificadora de Riesgos y Límites de Inversión (“CCRLI”).

Dentro del sector de seguros, el BCRD y la JM no mantienen un enlace expreso con la Superintendencia de Seguros ni con la Junta Consultiva de Seguros. Esta segmentación de organismos y dispersión de escaños podría dificultar la coordinación de políticas macroprudenciales. También podría esclerotizar el flujo de informaciones necesarias para la toma de decisiones importantes de cara a la estabilidad financiera. Una adecuada supervisión macroprudencial se dificulta bajo un esquema tan balcanizado.

Para concluir, reiteramos como recomendable y constitucionalmente apropiado que la JM asuma las funciones de supervisión macroprudencial del sistema financiero de la nación. En su defecto, la JM podría delegar estas funciones a un Comité de Estabilidad Financiera dentro del BCRD. Dicho Comité estaría presidido por el Gobernador del BCRD y además podría estar conformado por los más altos técnicos del banco. Deberá tener además: un mandato macroprudencial claro y expreso, deberes de rendición de cuentas y cierta independencia. Es deseable que los miembros de este comité sean los mismos que representen al BCRD dentro del CNV, el CNSS y la CCRLI. Esto ayudaría a coordinar la supervisión macroprudencial en los distintos sectores financieros, facilitando la comunicación intersectorial y el adecuado flujo de informaciones.

También resulta crucial enlazar al comité sistémico con miembros de la SIB y de la Superintendencia de Seguros, para así abarcar todo el sistema financiero de la nación. Finalmente, es esencial que el mandato macroprudencial del organismo designado no se confunda ni entre en conflicto con otras metas, como los objetivos de política monetaria y de estabilidad de precios.

Referencias.

Constitución Dominicana de 2010.

Fondo Monetario Internacional (FMI), “Key aspects of macroprudential policy”. 10 de Junio de 2013. Disponible en línea: http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/061013b.pdf (último acceso el 26 de Octubre de 2013).

Garicano, Luis y Rosa M. Lastra, “Towards a new architecture for financial stability: seven principles”, Journal of International Economic Law 13(3), pp. 597–621.

Goodhart, C., ‘The Changing Role of Central Banks’, BIS Working Papers, No. 326, 2010.

Ley Monetaria y Financiera No. 183-02. Disponible en línea: http://www.bancentral.gov.do/normativa/leyes/Ley_Monetaria_y_Financiera.pdf (último acceso el 26 de Octubre de 2013).

Ley que crea el Programa Excepcional de Prevención del Riesgo Sistémico Disponible en línea: http://www.bancentral.gov.do/normativa/leyes/Ley_Riesgo_Sistemico.pdf (último acceso el 26 de Octubre de 2013).

Ley que crea el Sistema Dominicano de Seguridad Social No. 87-01. Disponible en línea: http://www.sipen.gov.do/documentos/norm_ley_87_01.pdf (último acceso el 26 de Octubre de 2013).

High-Level Group on Financial Supervision in the EU, “Report on financial supervision in the EU (Reporte De Larosière )”, 25 de febrero de 2009. Disponible en línea: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf (último acceso el 26 de Octubre de 2013).

Valdez Albizu, Héctor, “Discurso pronunciado en el 66 Aniversario del Banco Central de la República Dominicana”. 23 de octubre de 2013. Disponible en línea en: http://www.bancentral.gov.do/notas_del_bc.asp?a=bc2013-10-23 (último acceso el 26 de Octubre de 2013).