En Derecho Administrativo el concepto de Tutela Administrativa, a diferencia de la institución dogmática de “tutela” del derecho de familia, tiene una connotación sustantiva singular que queda aclarada examinando los siguientes aspectos:
Incompetencia. Los entes autónomos y descentralizados no están bajo la tutela administrativa de un ministerio por ser incapaces, técnicamente incompetentes o por haber sido declarados en grave situación económica. Se pueden encontrar ejemplos de instituciones públicas que, siendo entidades adscritas a un ente superior, son verdaderas referencias de excelencia en su ámbito de desempeño o actuación.
En consecuencia, la tutela no se ejerce por un órgano superior porque se abriguen dudas sobre competencia o incapacidad administrativa o técnica, sino por la necesidad de salvaguardar el interés general bajo una única orientación estratégica atada a resultados e impactos de desarrollo.
La tutela se establece para asegurar la defensa, preservación y modernización de los pilares esenciales del Estado organizado en forma de República unitaria. En este contexto, los expertos en el tema prefieren el término “dirección intersubjetiva” para establecer fronteras respecto a la “dirección interorgánica”, que es un concepto válido para varios órganos de una misma institución pública.
- Incompatibilidad con la autonomía de ley. Como se puede deducir del artículo anterior, la tutela administrativa no es incompatible con la autonomía, más bien la reconoce.
En efecto, el Artículo 141 de la Constitución de la República, como se ha indicado, establece que
“Los organismos autónomos y descentralizados estarán provistos de personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y técnica”; este mismo artículo dispone que “estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector”.
El profesor Ernesto Jinesta (2011), experto en Derecho Administrativo, hace alusión, en relación con este tema, a lo dispuesto por el Tribunal Constitucional de Costa Rica (negritas mías, js):
“La dirección intersubjetiva o tutela administrativa es inherente a la autonomía administrativa. Es decir, no puede existir autonomía administrativa sin tutela administrativa, puesto que, cada ente público menor se auto fijaría sus propios fines, objetivos y metas, lo cual generaría un caos administrativo, perdiéndose la unidad de mando y la coherencia del accionar administrativo”.
Garantía de Autonomía Constitucional Absoluta. De hecho, el constituyente, reconociendo la autonomía de los órganos autónomos y descentralizados, deja claro que no gozan de una garantía de autonomía constitucional absoluta. Ello se pone en evidencia en la disposición citada de la Constitución de la República y en varios articulados de la Ley Orgánica núm. 247-12 de Administración Pública y la Ley No. 41-08 de Función Pública. En particular, es importante destacar las siguientes disposiciones de la Ley núm. 247-12:
- Al ministro corresponde “ejercer la rectoría de las políticas públicas que tienen que desarrollar los institutos autónomos, empresas y patronatos públicos adscritos a sus despachos, así como las funciones de coordinación y control de tutela que les correspondan” (Art. 24-11).
- “El ministro o ministra es la autoridad superior de la Administración Pública en un ámbito determinado del Estado y, en esta calidad, dispone de prerrogativas jerárquicas, de tutela administrativa y de supervisión necesarias para garantizar la adecuada organización y funcionamiento de su sector” (Art. 25).
- “Los entes descentralizados funcionalmente estarán adscritos al ministerio que les corresponda…y sometidos a la tutela administrativa de éste” (Art. 25).
Para garantizar el encuadre de la autonomía de los entes autónomos y descentralizados al interés público, el legislador se cuida de dar un contenido más preciso al concepto de Tutela Administrativa, con dos objetivos fundamentales: primero, garantizar la coherencia política de la acción del Gobierno (Artículo 52-Ley No. 247-12), y segundo, apuntalar una única direccionalidad política (Art. 53 + disposiciones aún más precisas contenidas en el proyecto de Reglamento General de la Administración Pública, citado varias veces).
De acuerdo con un examen de la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social y las potestades intersubjetivas de dirección y planificación estatal, la Procuraduría General de la República de Costa Rica concluye que “la Tutela Administrativa busca garantizar la unidad de mando, la coordinación, coherencia y armonía de la gestión administrativa como un todo”.
De acuerdo con lo antes expuesto, los planes estratégicos y operativos anuales de los organismos descentralizados deben estar alineados con la producción de los ministerios respectivos (decisiones de política + productos terminados = resultados e impactos), de modo que se asegure que los fondos públicos se destinen efectivamente a políticas de desarrollo bajo la orientación estratégica general trazada por los órganos rectores del sector de competencias.
Dicho de otro modo: se crean las condiciones para que la asignación de los recursos sea de una elevada eficiencia y eficacia medibles. Tal asignación resulta de la interrelación de objetivos estratégicos en varios niveles de la planificación nacional: (1) nacional = END– (2) sectorial = planes sectoriales– (3) Gubernamental Global = Plan Nacional Plurianual del Sector Público, PNPSP– (4) Institucional = Planes Estratégicos Institucionales y planes operativos: de los ministerios y, en coherencia con ellos, de los organismos autónomos y descentralizados (ver imagen).
En resumen, los ministerios están facultados para ejercer el poder jerárquico y de tutela administrativa, a fin de asegurar la coherencia, coordinación y buen funcionamiento de los órganos y organismos incorporados o adscritos a su sector, siendo ello una expresión genuina de legalidad y oportunidad. Sin el ejercicio efectivo de la Tutela Administrativa por parte de los ministerios, el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública carecería del necesario alineamiento estratégico institucional en el decisivo nivel de órganos superiores y organismos autónomos y descentralizados de la Administración Pública.