En República Dominicana, como en los demás Estados de la región, las autonomías de los órganos inferiores de la Administración Pública deben ser entendidas en el marco de un Estado unitario, que sólo admite una descentralización administrativa y no política. Partiendo de esta premisa, es bueno saber que la ley establece varios tipos de autonomía, las cuales, en ningún caso, limitan el sentido y los alcances de la tutela administrativa sobre ellos por parte de los órganos superiores. En general, son de interés especial las autonomías administrativa y jurídica, además de la presupuestaria, financiera y técnica.
Autonomía administrativa
También llamada orgánica, se refiere a la libertad de acción de las instituciones en su actuación concreta, cotidiana, y es de orden constitucional, estando consecuentemente consignada de manera expresa en la Ley Orgánica núm. 247-12 de Administración Pública. Implica de hecho independencia de acción entre órganos u organismos autónomos y descentralizados, los cuales no están sujetos a una subordinación jerárquica, pudiendo establecer sus parámetros de organización interna.
Resulta obvio que en la Administración Pública nuestra se confundió durante mucho tiempo la independencia en el sentido de no subordinación jerárquica a los órganos superiores, con la autonomía política casi irrestricta. La realidad es que esta no subordinación no niega, sino que supone necesariamente el ejercicio por parte de los ministerios del “control de la actividad y de las políticas desarrolladas por los órganos inferiores y los entes autónomos que le estén adscritos, a los cuales evaluarán en su funcionamiento, desempeño y resultados”.
En este contexto, la tutela administrativa atribuida a los ministerios, deriva del principio de la unidad de la Administración Pública y de una función básica y fundamental de los órganos de Gobierno del Estado (Presidencia, la Vicepresidencia, el Consejo de Ministros y los ministerios): la conducción estratégica del Estado, la cual supone, no solo garantizar una única orientación estratégica cardinal de los órganos inferiores, sino también el diseño, la formulación, aprobación y evaluación de sus políticas públicas, dando seguimiento a su ejecución y monitoreando al mismo tiempo su desempeño institucional y resultados (ver Ley núm. 247-12).
Otro es el caso de los organismos sin personalidad jurídica. En estos casos- se dice en el proyecto de Reglamento General de la Ley núm. 247-12-, la autonomía administrativa facilita el cumplimiento de las políticas de desconcentración, “…sin que, en ningún caso, la delegación confiera per se al órgano beneficiario, la autonomía jurídica ni justifique la ausencia de control administrativo. Los órganos administrativos que gocen de autonomía administrativa sin personalidad jurídica propia, quedan incorporados al sector (de competencias, js) bajo una relación jerárquica cuyas modalidades de ejercicio pueden ser plasmadas dentro de un convenio de gestión por resultados”.
La autonomía jurídica
De acuerdo con la propuesta del Reglamento General de la Ley Orgánica de No. 247-12, la autonomía jurídica de un organismo administrativo “resulta de la atribución por ley de una personalidad jurídica distinta de la personalidad del Estado”, lo cual supone: (1) la capacidad de realizar y adoptar actos jurídicos en nombre propio, comprometiendo con su actuación su responsabilidad administrativa, civil y penal; (2) capacidad de actuar en justicia; (3) órganos rectores, nombrados o elegidos, con prerrogativas de auto organización y nombramiento; (4) presupuesto propio con capacidad de generar ingresos propios, sin desmedro de los subsidios y transferencias que pueda recibir del presupuesto general del Estado, y (5) bienes y patrimonio propio. Estas notables capacidades y prerrogativas quedan, igual, limitadas por el ejercicio de la tutela administrativa de parte de los ministerios (órganos de adscripción). Siguiendo el documento precitado “…la autonomía jurídica de un organismo administrativo, en ningún caso podrá obstaculizar el ejercicio por el ministro del sector de la tutela administrativa que le incumbe, a los fines de asegurar el cumplimiento de la misión descentralizada”.
En resumen, la autonomía jurídica confiere a los organismos autónomos y descentralizados la facultad de realizar, sin restricción o impedimento alguno, todas las actividades inherentes a sus atribuciones o facultades, observando de manera escrupulosa, por un lado, los preceptos de ley, y, por otro, las directrices de política y los lineamientos estratégicos y otros emanados de los órganos superiores o ministerios.
Se distinguen entonces claramente dos situaciones: la primera, la referida a los órganos administrativos del Poder Ejecutivo, los cuales “se incorporarán a los ministerios y serán regidos por el principio jerárquico bajo la autoridad superior del ministro o ministra”; la segunda, la concerniente a los entes descentralizados funcionalmente que, como se ha señalado, “estarán adscritos al ministerio que les corresponda, según el mismo criterio, y sometidos a la tutela administrativa de éste”.
En general, la actuación de los entes autónomos y descentralizados debe estar supeditada al cumplimiento de la función esencial del Estado (Art. 8 de la Constitución) y del objetivo principal de la Administración Pública (Art. 5, Ley núm. 247-12), estando sometidos a la supervisión, vigilancia y control de los órganos de adscripción.