El gobierno intenta enfrentar la grave situación financiera mediante dos medidas: el endeudamiento público y las inversiones públicas a través de asociaciones público-privadas (APPs). El endeudamiento del sector público puede calificarse como una medida financiera que no resuelve la inflexibilidad de los ingresos tributarios. Y, por otra parte, los contratos APPs no son una respuesta eficaz para administrar el proceso de inversión pública.
De manera general, el endeudamiento público suele afectar negativamente el crecimiento económico, así lo confirman los resultados de las investigaciones académicas. Este efecto resulta mayor o menor dependiendo de si la estructura de gastos de gobierno está o no sesgada hacia el gasto corriente o si la estructura tributaria descansa o no en impuestos indirectos. No entro en la discusión de estos planteamientos.
El gobierno aduce la falta de fondos para financiar la inversión pública, tal y como lo anunció el Director de Alianzas Público-Privadas, de manera que reconoce que los ingresos tributarios no son suficientes para cubrir los gastos corrientes (compuestos por sueldos y salarios, transferencias sociales y pago del servicio de la deuda pública) y la inversión pública. Por eso, el programa de inversión pública (de carreteras, escuelas, hospitales, transporte, entre otras) se sustentará en contratos APPs; aunque todavía el gobierno no ha dicho el tipo de contrato que va a utilizar.
En este momento es preciso hacer algunas precisiones de los contratos público-privado. Bajo un contrato APP, el sector privado construye o mejora obras de infraestructura pública y construye, mantiene y opera un bien público para la provisión de servicios bajo los términos estipulados en el contrato. En teoría, el sector privado (concesionario) asume los riesgos de las variaciones de costos de mantenimiento y operación de la obra, así como los cambios imprevistos en los ingresos del proyecto e incluso este tipo de contratos contempla los costos de una potencial expropiación durante la vigencia del mismo. Pero, en la práctica, los contratos contienen cláusulas ambiguas que conllevan a que el gobierno tenga que compartir los riesgos con el sector privado, (Engel, Fischer y Galetovic, 2014).
Un ejemplo de esto es la Carretera Santo Domingo-Samaná, cuyo contrato tiene una cláusula de ingreso mínimo garantizado. En el caso de que la circulación vehicular no produzca los ingresos para que el sector privado logre la tasa interna de retorno del proyecto (16%) contenida en el estudio de mercado, el gobierno tiene la responsabilidad financiera de aportar la diferencia entre la tasa de retorno teórica y la real; en este caso, el sector privado se beneficia de que el gobierno cubra el costo del riesgo que fue incapaz de prever en el estudio de mercado.
Este tipo de experiencia no solamente ocurre en RD. La experiencia continental es que la corrupción (o una negociación ineficaz de ambos lados) aparece normalmente en estos contratos y cargan el peso financiero a los estados, dejando libre de riesgos al sector privado que no formuló un proyecto rentable.
Las consecuencias financieras son claras, los contribuyentes pagaremos los beneficios de los negocios públicos-privados. En la Carretera Santo Domingo-Samaná se pagan más de RD$4,000 millones del presupuesto público para mantener un contrato público-privado perjudicial para el gobierno. Lo peor es que en la contabilidad del gobierno no se registra el valor presente de este flujo de recursos que pagará durante la vigencia de este contrato; porque no es transparente y oculta el verdadero nivel de la deuda pública dominicana.
De la misma manera, en Europa y Estados Unidos existen los llamados elefantes blancos. Se han construido túneles, puentes y caminos bajo contratos APPs y se reporta que el 61% de los ingresos del sector privado lo pagan los usuarios de esas obras y además el gobierno paga un peaje sombra equivalente al 33% de los ingresos de los contratos APPs. Es decir, que el precio real no es el que paga el usuario de este servicio público, sino que es la suma del pago del contribuyente más el pago del gobierno; por lo que el servicio público resulta más caro con contratos APPs.
La mayor dificultad con estos contratos es la transparencia, en un período de la historia dominicana en el que la ciudadanía está muy atenta a los actos de corrupción. Una de las mayores dificultades que enfrentará la decisión del presidente respecto de los contratos APP es la debilidad institucional dominicana, particularmente, en el sistema de justicia; razón por la cual, los contratos que el gobierno firme con empresas locales o extranjeras, la jurisdicción que normalmente prevalece son los tribunales de otros países, en los que el gobierno generalmente pierde. Un ejemplo reciente ocurrió con el consorcio Odebrecht-Tecnimont-Estrella y su reclamo de compensación por unos US$300 millones en un tribunal de Nueva York.
Además, la selección de proyectos de inversión pública no obedece a la idea de prestar un servicio público eficiente. Depende en mayor medida de los grupos de interés que capturan a los gobernantes y sus gabinetes. Por eso se han construido obras públicas monumentales (en RD: el Faro a Colón, el Parque Temático, la Circunvalación de Santo Domingo) cuyo beneficio social es altamente cuestionable. Existen otros ejemplos, como el de Alaska, donde existen varios puentes que no conducen a ningún sitio; en Bélgica, que se construyeron varios elefantes blancos; los “grandes trabajos inútiles” en Francia, con kilómetros de túneles abandonados, trenes de carga ligera casi vacíos y puentes sin uso, (Engel, Fischer y Galetovic, 2014). Sin duda que estos casos corresponden a una selección ineficaz de proyectos de inversión pública bajo la modalidad de APP en países con mayor desarrollo institucional.
El gobierno tiene retos más urgentes que privatizar los servicios públicos como el de reducir la regresividad del sistema tributario dominicano, persiguiendo aumentar las recaudaciones fiscales. Igualmente, transparentar el déficit y el tamaño de la deuda del sector público. Desde 1996, las autoridades no publican el déficit de todas las instituciones que conforman el sector público dominicano, por tanto, existe un sub-registro del déficit y de la deuda pública. De esta manera, no es posible hacer una política fiscal consistente.
Asimismo, la evasión y la elusión fiscales constituyen un dolor de cabeza para el presupuesto anual. La presión tributaria es baja, registrando un 13.2% del PIB para el 2018; no obstante, la misma fue de 14.9% del PIB luego de la reforma fiscal del 2007 y no se mantuvo en ese nivel, por el contrario, se redujo a 13.4% del PIB en el 2009, debido a la evasión y elusión fiscales.
Por el lado del gasto, una medida simple permitiría al país regresar a una presión tributaria similar al del resto de los países de la región. Con la eliminación del gasto tributario (que alcanzó el 5.1% del PIB en el 2018) la presión fiscal llegaría a ser un 18.3% del PIB; en otras palabras, estarían disponibles RD$220,867.8 millones para atender las dificultades de los dominicanos, reduciendo el déficit fiscal y la deuda pública.
A pesar de los efectos negativos sobre los ingresos públicos futuros, que limita el rol anti-cíclico de la política fiscal y que privilegia la falta de transparencia, los contratos APPs tienen prioridad para el gobierno; dificultando el rol de la justicia, que legalmente tendrá muy poco que hacer.