Es importante conocer la construcción histórica de la función administrativa frente a los derechos fundamentales, a los fines de comprender sus efectos prácticos en el sistema jurídico dominicano. Pues, para llegar a la Administración Pública Garante o Regulada (que es donde nos encontramos actualmente), transcurrió un proceso histórico complejo lleno de elementos, que inició con la Administración Pública Abstencionista del Estado Liberal, posterior a la Revolución Liberal, el cual llegó a su término, dando paso al establecimiento de la Administración Pública Prestacional del Estado Social. Por esta razón, se dedicará este espacio a recoger los rasgos significativos de estos cambios según el paradigma.
La Administración Pública Abstencionista del Estado Liberal estaba limitada, ya no hacía lo que consideraba conveniente o deseaba, estaba controlada y fiscalizada por el poder legislativo, era sometida a la legalidad de sus actos y no intervenía en la económica. Además, existían unos derechos individuales superiores a él, que debía respetar y garantizar a través de acciones negativas. Por ejemplo, no hacía detenciones arbitrarias, se privaba de cometer tratos crueles y degradantes contra la persona, no irrumpía la propiedad privada, no censuraba la prensa, etc. En fin, su actividad era mínima o escasa.
Sin embargo, emprendió acciones positivas para garantizar el ejercicio de estos derechos. A modo de ejemplo: Es aquí donde aparece la institución de la Policía para preservar la vida de las personas, detener a quienes atenten contra ella y conducirlos a las cárceles para su reformación o reinserción social. En Alemania, se incorporó la seguridad social. En los Estados Unidos, se implementaron directrices económicas para desestabilizar los grandes monopolios de las colosales industrias. Y en Colombia, se atendió la educación. Estos esfuerzos se debieron a los impulsos de los gobiernos de turno y no como consecuencia de exigencias o demandas sociales.
No obstante, la Administración Pública Abstencionista del Estado Liberal entró en crisis por diversas razones. La desigualdad de la redistribución de riqueza, fue una de ellas. Así como también el reconocimiento del sufragio universal. Para Giannini, este último cambió la parte sociológica del Estado, toda vez que de un Estado de clase única pasó a ser un Estado de pluralidad de clases, lo cual no fue concebido por la ciencia jurídica de la época.
En ese sentido, surgió la Administración Pública Prestacional del Estado Social, luego de la Segunda Guerra Mundial. Lo que no significa que los elementos esenciales de la anterior administración hayan desaparecido, ya que en ésta se preservó ciertas particularidades de la Administración Pública Abstencionista del Estado Liberal, como son la protección de los derechos individuales, la separación de los poderes públicos, el imperio de la ley, etc.
En este modelo el aparato administrativo tenía la misión de garantizar el bienestar y progreso de los ciudadanos, así como también asegurar la equidad redistributiva de la riqueza, con el objetivo de brindar un nivel de vida digno a los más desfavorecidos y romper con la brecha de la desigualdad. Para ello, no sólo debía privarse de intervenir en la economía y de atentar contra las libertades individuales, sino también tenía que emprender acciones positivas para el desarrollo efectivo de sus pretensiones. En tal virtud, su rol se vuelve más activo.
En este modelo la Administración Pública participa en la actividad económica, busca el equilibrio entre los factores de producción, promueve políticas públicas y programas, protege al trabajador, establece un sistema de seguridad social, permite el acceso a la vivienda, ampara a la familia, reparte tierra a los campesinos, etc. También presta servicios públicos, tales como los ferrocarriles, los telégrafos, la educación gratuita, la sanidad pública, entre otros. En consecuencia, amplió su actividad y asumió paulatinamente la prestación de diversos servicios. Sin embargo, el alto costo que esto supuso más la crisis económica de la década de los años 70, conjuntamente con la globalización, puso en declive este paradigma.
Es así es como inicia la Administración Pública Garante o Reguladora, tras el estancamiento y crisis de la Administración Pública Prestacional del Estado Social, la cual aún está en construcción y trae consigo importantes cambios en la actuación administrativa. Es a partir de la Constitución de 2010, cuando el aparato administrativo experimentó esta transformación en su ordenamiento a causa de la consagración de la cláusula del Estado Social y Democrático de Derecho en el Artículo 7 constitucional, el cual establece que la dignidad humana y la protección efectiva de los derechos fundamentales, son principios estructurales del país. Además, en su Artículo 8 se dispuso lo siguiente:
“Es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social”.
Es decir que la Administración Pública tiene una función esencialmente garantista del conjunto de derechos constitucionalmente protegidos, incluyendo los no enumerados (CRD: Art. 74.1). Por lo que no sólo debe respetar y proteger los derechos fundamentales, sino también está obligada a adoptar las medidas indispensables para garantizar estos derechos, debe amparar los derechos sociales bajo el principio de progresividad y tiene que operar frente a situaciones de discriminación o segregación, a los fines de asegurar la paridad de oportunidades (CRD: Art. 39 y, Ley No. 107-13: Art. 3.3). Para ello, debe remover los obstáculos que impidan su eficacia, fomentar la participación ciudadana en la gestión pública (CRD: Art. 39.3 y Ley No. 107-13: Art. 3.3) y otorgar una tutela administrativa diferencia a las personas en estado de indefensión (Ley No. 107-13: Art. 3.31).
Como se reconoce que las autoridades públicas pueden ser los principales infractores de la norma, el propio texto constitucional establece las garantías jurisdiccionales para la protección efectiva de los derechos fundamentales: Acción de Amparo, Amparo de cumplimiento, Amparo Colectivo, Hábeas Data, Hábeas Corpus y la Acción de Inconstitucionalidad. A través de estas vías se obtienen decisiones que ordenan el restablecimiento de un derecho y su preservación, así como también el tribunal puede ordenar que las autoridades públicas adopten políticas para prevenir futuras violaciones. Todo ello, sin entrar en condenas pecuniarias o indemnizatorias. Y se cuenta con instituciones para lograr la eficacia del catalogo de derechos, como es el caso del Defensor del Pueblo. Ambos mecanismos, obligan a la administración cumplir con su misión.
Por otra parte, la Administración Pública desempeña una función reguladora de los sectores económicos del país, como es el caso de las telecomunicaciones, medio ambiente, electricidad, mercado de valores, etc. Aquí, debe garantizar la libertad de iniciativa privada (CRD: Art. 2018), promover la iniciativa económica privada (CRD: 219) y las iniciativas económicas populares (CRD: Art. 222), velar por la competencia libre y leal (CRD: 50.1) y, dicta medidas para regular la economía y promover planes nacionales de competitividad e impulsar el desarrollo integral del país (CRD: 50.2). Asimismo, ejerce la actividad empresarial sujeta al principio de subsidiariedad, con el fin de asegurar el acceso de la población a bienes y servicios básicos y promover la económica nacional (CRD: 219).
Finalmente, es necesario establecer la distinción entre ambos roles. Se denomina Administración Pública Garante en su función esencialmente garantista del conjunto de derechos constitucionalmente protegidos, incluyendo los implícitos. Tratar al individuo como un sujeto digno y titular de derechos, no como un súbdito o un simple receptor de prestaciones o servicios. Y tiene que observar las normas del derecho internacional antes de emitir sus actos. Mientras que se llama Administración Pública Reguladora, en su intervención indirecta en la economía del país.