El pasado viernes 19 de diciembre del corriente fue promulgado el Código Penal por el Presidente Danilo Medina con una vacatio legis de un año. Así, dicha promulgación se realiza en medio de opiniones encontradas sobre si la Cámara de Diputados debía enviar directamente al Presidente de la República la pieza legislativa aprobada o si, por el contrario, ameritaba remitirse al Senado para la discusión y consecuente aprobación de las observaciones que sobre los artículos 107, 108, 109 y 110 había formulado el ejecutivo.
Las posturas encontradas, se agrupan por un lado entre quienes sostienen que dicha pieza legislativa tenía que ser promulgada por el presidente sin discutirse en el Senado de la República, como al efecto ocurrió, y por otro lado quienes entienden que las observaciones aprobadas en la Cámara de Diputados al Código Penal debían ser sometidas al Senado.
Los partidarios de la promulgación presidencial sin la previa discusión y aprobación por parte del Senado, basan su postura en que las observaciones conocidas en el seno de la Cámara de Diputados, fueron aprobadas y por ende, no era necesario un trámite legislativo adicional. De su lado, los Constitucionalistas Cristóbal Rodríguez y Eduardo Jorge Prats entienden que resultaba necesario este trámite legislativo para evitar cuestionamientos ante el Tribunal Constitucional de todo el Código Penal por vicios en su tramitación; sugiriendo al mismo tiempo, que el Poder Ejecutivo enviase directamente al Senado el aludido Código o se acogiese a lo dispuesto por el artículo 103 de la Constitución dominicana en el sentido de que “[t]oda ley observada por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional tiene un plazo de dos legislaturas ordinarias para decidirla, de lo contrario se considerará aceptada la observación”.
Así pues, las razones que exponen dichos juristas se contraen por un lado, a que “(…) la observación presidencial, si es acogida, tiene como consecuencia la incorporación de nuevos contenidos a la ley. Nuevos contenidos que, por serlo, no han sido conocidos ni sancionados por la otra Cámara. En un sistema bicameral no pude haber ninguna disposición legal que no haya sido debidamente sancionada por las dos cámaras. Está en la índole del bicameralismo que el contenido de la legislación a la que los ciudadanos y los órganos del poder público deben obediencia sea el resultado de un proceso de deliberación que debe producirse en ambos hemiciclos respecto de su contenido total”. (Rodríguez, Cristóbal. La aprobación legislativa de la observación presidencial. Acento, 18 de diciembre 2014)
Por otro lado, se indica que “tal como se hizo con la Ley del Consejo Nacional de la Magistratura, observada por el Presidente y aprobadas por ambas cámaras legislativas, y como es la práctica parlamentaria inveterada, [el Código Penal] debe ir a la Cámara Alta para aprobación”. (Jorge Prats, Eduardo. El Senado deberá conocer las observaciones al Código Penal. Diario Libre, 18 de diciembre de 2014)
Lo cierto es que no hay dudas de que la Constitución del 26 de enero de 2010 consagra un sistema bicameral, como igualmente fue concebido en nuestro primer texto constitucional del 6 de noviembre de 1844. Así las cosas, bajo su Título III, al referirse al Poder Legislativo, nuestra Carta Magna dispone en su artículo 76, que el mismo “(…) se ejerce en nombre del pueblo por el Congreso Nacional, conformado por el Senado de la República y la Cámara de Diputados”. En suma, como refiere el profesor Jorge Prats, “(…) la Constitución, sobre todo, contiene normas que rigen la producción de normas, tanto a nivel formal o procesal como a nivel sustancial o de contenido”. (Jorge Prats, Eduardo. Derecho Constitucional. Volumen I, Ius Novum, Santo Domingo, 2013. p.31)
De tal suerte que como resalta el constitucionalista Cristóbal Rodríguez “[e]l proceder de la CD es contrario al artículo 76 constitucional establece que el Poder Legislativo se ejerce en nombre del pueblo, por el Congreso Nacional “conformado por el Senado de la República y la Cámara de Diputados”; y es además contrario al literal b) del artículo 93, el cual dispone que corresponde al Congreso Nacional, compuesto como se ha indicado, “conocer de las observaciones que el Poder Ejecutivo haga a las leyes.” Como se aprecia, la constitución no le da esa facultad a la cámara a la que le son remitidas las observaciones, sino al Congreso como cuerpo”.
Así pues, el Congreso Nacional no se encuentra conformado únicamente por la Cámara de Diputados y por tanto, las observaciones presidenciales, desde nuestro punto de vista, debían también ser sometidas a la aprobación del Senado en cumplimiento del artículo 93 literal b de la Constitución que atribuye dicha facultad a ambas Cámaras Legislativas.
Por ello, como bien ha indicado la doctrina, “(…) no puede pensarse que los procedimientos parlamentarios cumplan solamente con el objetivo de articular voluntades individuales para generar una voluntad única. Buscan, también, introducir una mayor racionalidad en el mecanismo de la toma de decisiones (…). Además, los procedimientos parlamentarios se constituyen en la garantía de que gozan los ciudadanos y los distintos intereses políticos para actualizar la vigencia del principio democrático en el cumplimiento de las funciones del Congreso”. (Serna de la Garza, José. Derecho Parlamentario, México, UNAM, 1997. p.45)
A modo de ejemplo, en el caso mexicano, como señala Serna de la Garza al referirse al trámite legislativo de aprobación de proyectos de leyes en los cuales el Presidente haya ejercido su derecho al “veto”, la Constitución mexicana “(…) ordena que en caso de que el presidente de la República ejerza el derecho de veto en los términos del inciso B, [del artículo 72 de la Constitución mexicana] el proyecto deberá ser nuevamente discutido por la cámara de origen; si en ésta fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará de nueva cuenta a la cámara revisora. Y si esta última lo confirma (el artículo constitucional utiliza el verbo sancionar) por la misma mayoría, el proyecto de ley deberá volver al Poder Ejecutivo para su promulgación”. (ibíd. p.51)
De su lado, el artículo 82 del Reglamento de la Cámara de Diputados contempla que “[t]odo proyecto que haya sido iniciado y aprobado por la Cámara pasará al Senado de la República, con los antecedentes y documentos pertinentes anexos (…)”. En un sentido similar, el artículo 185 del Reglamento del Senado dispone que “[s]i la Cámara de Diputados le hiciere modificaciones a un proyecto aprobado y remitido por el Senado, esta última cámara conocerá de las mismas en única discusión”.
Entonces, surge la siguiente interrogante: ¿resultan el conocimiento y aprobación de las observaciones realizadas a las leyes por el Presidente de la República en ejercicio de su poder de control, estar exentas del escarceo bicameral? Nos inclinamos a pensar que no. Y es que si para el trámite legislativo ordinario, es necesario la aprobación tanto de la Cámara de Diputados como del Senado, para el conocimiento de las observaciones sometidas por el Presidente de la República, a fortiori, debe ser imprescindible un espaldarazo legislativo del Congreso Nacional en su conjunto, como se desprende de la configuración constitucional de este poder del Estado en virtud de las disposiciones del artículo 76 de nuestra Carta Magna y como parte de las asignaciones competenciales que atribuye expresamente el citado artículo 93 literal b.
Si bien pueden hacerse reparos en cuanto al contenido e interpretación de las disposiciones de los Reglamentos citados, lo cierto es que en la discusión y aprobación de las leyes por parte del Congreso Nacional (es decir, por ambas cámaras legislativas) es una consecuencia del sistema bicameral adoptado por la Constitución dominicana y que en suma, se traduce en una garantía para los destinatarios de las leyes emanadas del Poder Legislativo, que en todo caso deberán siempre fundarse en el respeto a la dignidad humana y al principio de razonabilidad.
En tal virtud, y tomando como base lo expresado anteriormente, en nuestra opinión, se han inobservado las disposiciones constitucionales sobre la tramitación legislativa en el caso del recién promulgado Código Penal. Por tanto, entendemos, que dicha circunstancia pudiera conllevar la declaratoria de inconstitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional dominicano por la consecuente vulneración a los artículos que regulan dicho trámite legislativo contenidos en nuestra “(…) norma suprema y fundamento jurídico del Estado”.
En tal sentido, como indicara el Dr. Juan Manuel Pellerano Gómez “[c]uando los tribunales declaran que una ley es inconstitucional por violación de las normas fijadas para su formación, cumplen con la misión que les corresponden de ser guardianes de la Ley (…)”. (op. cit. p. 194) Es por ello que, “[l]a Constitución como ley suprema, la superior a todas, no admite ser contradicha ni en su letra ni en su espíritu, bajo la sanción de la nulidad de la norma o del acto que la desconozca (…)”. (Pellerano Gómez, Juan Manuel. El Control Judicial de la Constitucionalidad. Estudios Jurídicos. Volumen V, Número 1, enero-abril 1995. p.173)
Lo que queda claro es que, a la postre, este «foul» legislativo deberá ser resuelto por el Tribunal Constitucional auxiliándose de la interpretación constitucional, misma que, como señala Nassef Perdomo, “(…) atiende casi siempre a resolver un problema de equilibrio y ejercicio del poder”. (Perdomo, Nassef. La naturaleza y función política de la interpretación constitucional. En “Constitución, Justicia Constitucional y Derecho Procesal Constitucional” Liber Amicorum en homenaje a Juan Manuel Pellerano Gómez, IDDEC, Santo Domingo, 2014. p.620)