Bajo la rúbrica de la Declaración de Lesividad, la Ley 107-13, sobre Derechos de las Personas Frente a la Administración y de Procedimiento Administrativo, regula la posibilidad que tiene la Administración de revocar los actos favorables o que otorgan derechos a los particulares.
La encomienda del artículo 45 de la ley prescribe que, “los órganos administrativos podrán declarar, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados nulos o anulables, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa”.
De entrada, nuestro legislador ha marcado una clara singularidad o desemejanza para la revocación de los actos favorables con relación al ordenamiento jurídico español, donde la Administración tiene la potestad de revisar de oficio aquellos actos afectados de nulidad radical (nulos); reservando el procedimiento judicializado de lesividad para cuando se trate de actos anulables (nulidad relativa).
En la legislación española ha sido así desde 1958, con la Ley de Procedimiento Administrativo, pasando por la Ley 30/1992, hasta nuestros días con la Ley 39/2015. El ciudadano cuenta con la garantía del procedimiento de lesividad sólo en los casos de actos favorables de nulidad relativa; en situaciones más graves, en los que la Administración necesita defender el orden constitucional, se ejerce a plenitud el poder de revisión en sede administrativa, dejando al administrado los recursos judiciales que contempla la norma.
En principio, la ley dominicana parecía que se encaminaba a replicar el modelo procesal español, pues en su artículo 14 hace una clara distinción entre los actos nulos y los anulables. En tal sentido, en su parte capital. dicho texto consigna que, “son nulos de pleno derecho los actos administrativos que subviertan el orden constitucional, vulneren cualquiera de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, los dictados por órganos manifiestamente incompetentes o prescindiendo completamente del procedimiento establecido para ello, los carentes de motivación, cuando sea el ejercicio de potestades discrecionales, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal y los que incurran en infracciones sancionadas expresamente con nulidad por las leyes”.
En su párrafo primero, el mismo artículo considera “anulables los actos administrativos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, los que vulneran las normas del procedimiento, los que carezcan de motivación suficiente en el ejercicio de potestades administrativas regladas, y los que se dicten en desviación de poder por cuanto aún respetando las formas externas de su producción se apartan del fin para el que se otorgó la potestad”.
En la lógica de este texto, lo razonable hubiera sido que se deslindara una frontera procesal para que cada nulidad discurriera por vías distintas, dejando a la Administración la potestad de declarar nulos por sus propios medios, sin necesidad de acudir a un procedimiento judicial, aquellos actos bochornosos que vulneren derechos fundamentales o los que adolezcan de incompetencia manifiesta del órgano que los dicten.
De otro lado, la ley pudo consignar la garantía de la declaración de lesividad sólo para los actos favorables afectados de vicios menos groseros que conduzcan a la anulabilidad y para lo cual la Administración debe actuar como demandante ante los tribunales, a fin de poder afirmar su decisión de invalidez.
Pese a que no ha sido reconocido expresamente por el Tribunal Constitucional, en el Estado Social y Democrático de Derecho no sólo los tribunales tienen que velar por el cumplimiento de la Constitución, sino que la propia Administración debería ejercer un control difuso de constitucionalidad de los actos administrativos, por lo que no tendría que soportar el peso de un procedimiento agravado para desprenderse del carácter ejecutivo y ejecutorio de un acto que subvierta el orden constitucional (artículo 73 de la Constitución).
En ese sentido, el Constitucional ha proferido su precedente TC/85/21, en el que dejó por sentado que, “las decisiones de este Tribunal Constitucional vinculan a los órganos y entes de la Administración, los órganos constitucionales y a los particulares, quienes, al actuar y tomar decisiones dentro del ámbito de sus respectivas consecuencias (sic) (¿competencias?), deben hacerlo en consonancia con los criterios sentados por esta jurisdicción”.
La intelección de esta sentencia se debe hacer a la luz de los artículos constitucionales 6 (supremacía constitucional), 184 (carácter vinculante de las decisiones del TC) y 31 de la Ley 137-11, sobre los Procedimientos Constitucionales y el Tribunal Constitucional.
En adición, la propia Ley 107-13, de Procedimiento Administrativo, parecería que quiso dejar la posibilidad a la Administración de revisar de oficio los actos nulos de pleno derecho al subrayar en su artículo 10 que, “todo acto administrativo se considera válido en tanto su invalidez no sea declarada por autoridad administrativa o judicial de conformidad con la ley”.
Sin embargo, es una obviedad que al amparo del artículo 45 de la ley, la revocación de los actos favorables está subordinada a su previa declaración de lesividad y posterior impugnación ante los tribunales administrativos, independientemente de que el vicio sea de nulidad o de anulabilidad.
Será la ponderación que, a futuro, haga el Tribunal Constitucional de la declaración de lesividad como una garantía ciudadana frente al interés general la que determinará si mantenemos a la Administración un régimen procesal agravado para poder revocar los actos favorables afectados de nulidad radical.
La otra semejanza que analizaremos de nuestro Derecho y con el español es la posibilidad que tiene la Administración de dictar efectos suspensivos al proferir la declaración de lesividad contra el acto administrativo favorable.
En la próxima entrega abordaremos tan interesante tema que genera opiniones encontradas entre los administrativistas dominicanos.